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Dictamen nº 286/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 16 de mayo de 2018, sobre Proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento orgánico de los Conservatorios de Música y de Danza en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 92/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 7 de julio de 2017, la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial formula propuesta a la Consejera de Educación, Juventud y Deportes para que eleve al Consejo de Gobierno el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los conservatorios de Música y Danza en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La propuesta se acompaña de sendos borradores, uno de la propuesta que elevará la Consejera de Educación, Juventud y Deportes al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, y otro del futuro texto normativo, fechado el 10 de marzo de 2017.
Asimismo, se adjunta una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) inicial, de 22 de mayo. La Memoria señala que con el Proyecto se pretende regular la autonomía pedagógica, de organización y de gestión de los conservatorios de música y danza en desarrollo de lo establecido en el Título V de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), sustituyendo a la normativa vigente aprobada por Resolución 58/2005, de 9 de septiembre, de la Secretaría Autonómica de Educación, por la que se dictan instrucciones sobre la organización y el funcionamiento de los conservatorios profesionales de música y danza de la Región de Murcia, que desarrollaba legislación anterior a la LOE, por lo que resulta perentoria la adecuación del régimen orgánico de estos centros a la nueva normativa básica.
Para ello se procede a regular la organización y funcionamiento de los órganos de gobierno y participación de los centros, sus documentos institucionales, la distribución de la jornada de los profesores y la participación educativa.
Se afirma que comparte estructura y contenido con otros reglamentos orgánicos de centros aprobados por la Comunidad Autónoma, si bien se contemplan las peculiaridades de estos centros, en la elaboración del horario de los profesores y en la regulación de los permisos por actividades artísticas.
Una vez se apruebe el texto afectará a los decretos reguladores de la ordenación y el currículo de las enseñanzas elementales y profesionales que se imparten en los conservatorios, así como a la resolución de la Secretaría Autonómica de Educación antes indicada y a la Orden de 20 de enero de 2005, de la Consejería de Cultura y Educación, por la que se regula la composición y el procedimiento de elección de los Consejos Escolares de los Centros que imparten enseñanzas de régimen especial.
La MAIN relata, asimismo, el procedimiento de elaboración normativa. Informa que los conservatorios han participado activamente en la redacción del texto, sobre un documento de trabajo fechado el 1 de diciembre de 2015. Tras incorporar las observaciones formuladas, se elabora la primera versión del Proyecto el 27 de abril de 2016. La segunda versión data del 2 de junio siguiente, que fue sometida a la consideración de los conservatorios y las distintas direcciones generales de la Consejería de Educación, de las que sólo formularon observaciones las de Calidad Educativa y Formación Profesional y de Planificación Educativa y Recursos Humanos.
Tras elaborar una tercera versión, de 15 de diciembre de 2016, se sometió a informe de la Inspección de Educación, tras lo cual se redacta una cuarta, de 10 de marzo de 2017.
Esta cuarta versión es la que se somete al Servicio Jurídico de la Consejería impulsora, que, al margen de diversas observaciones sobre el fondo, que serán asumidas e incorporadas al texto dando lugar a la quinta versión, de fecha 22 de mayo de 2017, apunta la conveniencia de dar audiencia a los Ayuntamientos titulares de conservatorios municipales, a lo que se procede por la Consejería impulsora del Proyecto, formulando observaciones los de Molina de Segura, Jumilla y San Javier.
La MAIN señala, además, que la futura norma no conllevará un incremento de cargas administrativas ni impacto presupuestario. Respecto del resto de impactos informa que los tendrá positivos en el aspecto económico, siendo neutros en relación con el género y la orientación sexual, identidad o expresión de género.
SEGUNDO.- Recabado el informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua el Dictamen 11/2017, de 30 de octubre, en sentido favorable al Proyecto, si bien se formulan diversas observaciones de carácter ortográfico y de estilo así como sustantivas. Todas ellas serán aceptadas e incorporadas al texto.
TERCERO.- Consta en el expediente que entre los meses de julio y octubre de 2017 los Consejos Escolares de diversos conservatorios (Caravaca, Cartagena y Murcia) formularon observaciones.
CUARTO.- Con fecha 20 de noviembre se redacta una nueva versión del Proyecto, la sexta, que se incorpora al expediente, al igual que otra MAIN intermedia de la misma fecha, en la que se valoran las observaciones realizadas por los órganos consultados, con expresión de aquellas que son objeto de asunción e incorporación al texto y de las que son rechazadas, con una somera justificación de tal decisión.
QUINTO.- El 29 de noviembre evacua su preceptivo informe la Vicesecretaría de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes.
SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 14 de marzo de 2018, con el número 3/2018, formulando observaciones de técnica normativa y una de carácter sustantivo en relación con la selección el director del centro que, de conformidad con la MAIN de 5 de abril de 2018, es asumida e incorporada al texto.
SÉPTIMO.- Con fecha 4 de abril de 2018 se elabora la séptima y definitiva versión el Proyecto, que se somete a consulta de este Consejo Jurídico. Consta el texto de una parte expositiva innominada, un artículo único aprobatorio del Reglamento Orgánico, dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria, seis finales y un índice.
El Reglamento Orgánico, a su vez, se compone de 73 artículos con la siguiente estructura:
Título Preliminar. Disposiciones de carácter general (arts. 1 a 3)
Título I. Órganos de gobierno y de coordinación docente (arts. 4 a 53)
Capítulo I. Consejo Escolar (arts. 4 a 16).
Capítulo II. Claustro de profesores (arts. 17 a 19).
Capítulo III. Dirección de los conservatorios (arts. 20 a 30).
Capítulo IV. Órganos de Coordinación docente (arts. 31 a 53).
Secc. Primera. Órganos de Coordinación Docente.
Secc. Segunda. Órganos de Coordinación Pedagógica.
Secc. Tercera. Departamentos de Coordinación Didáctica.
Secc. Cuarta. Equipos Docentes.
Secc. Quinta. Tutores.
Secc. Sexta. Otras Coordinaciones.
Título II. Autonomía de los conservatorios (arts. 54 a 66)
Capítulo I. Aspectos generales de la autonomía de los centros (art.
54).
Capítulo II. Autonomía pedagógica (arts. 55 a 61).
Capítulo III. Autonomía organizativa (arts. 62 a 64).
Capítulo IV. Autonomía de gestión (arts. 65 y 66).
Título III. Jornada y horario del profesorado de los conservatorios (arts. 67 a 69).
Título IV. Participación de alumnos y de padres (arts. 70 a 73).
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 16 de mayo de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre un Proyecto de Decreto por el que se desarrolla la legislación básica del Estado constituida por diversos preceptos de la LOE, conforme se detalla en ulteriores consideraciones.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria y conformación del expediente.
En lo sustancial, el procedimiento de elaboración del Proyecto sometido a Dictamen se ha ajustado a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, constando en el expediente los informes y actuaciones preceptivas. Han de efectuarse, no obstante, las siguientes observaciones:
a) El Proyecto no ha sido objeto de negociación colectiva aun cuando determinados preceptos del mismo inciden en las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Así, si bien el carácter eminentemente organizativo de la futura norma parece excluir de negociación sus contenidos, toda vez que el artículo 37.2, letra a) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, excluye de la obligatoriedad de la negociación las decisiones de la Administración que afecten a sus potestades de organización, lo cierto es que cuando tales decisiones organizativas tengan repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, habrá de procederse a negociarlas. Entre tales preceptos organizativos que inciden en condiciones de trabajo destacan los artículos 67 a 69 del Proyecto, por el que se establecen normas en materia de jornada, horarios y permisos del profesorado.
b) No consta identificado en el expediente remitido el texto definitivo sobre el que versa la consulta (art. 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, RCJ) aunque se considera como tal el que obra a los folios 375 y siguientes en tanto que aparece expresamente calificado en el índice de documentos como el último texto del Proyecto.
c) Del mismo modo, se ha incumplido el indicado precepto del RCJ en la medida en que no se han incorporado al expediente remitido a este Órgano Consultivo los tres primeros borradores del texto ni la MAIN inicial (el Servicio Jurídico de la Consejería proponente da cuenta de la existencia de una Memoria de fecha 13 de marzo de 2017), ni aquellas que, de conformidad con la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de fecha 6 de febrero de 2015, debieron irse produciendo con ocasión de cada nueva versión del Proyecto resultante de los informes y audiencias que se sucedían en el procedimiento.
TERCERA.- Competencia material y habilitación legal.
La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para establecer el reglamento orgánico a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre tales leyes orgánicas, la LOE dedica sus Títulos IV y V (artículos 107 a 139) a los "Centros Docentes" y a la "Participación, autonomía y gobierno de los centros", respectivamente, con numerosas llamadas a la actuación normativa de las Administraciones educativas para el desarrollo reglamentario de múltiples aspectos de la regulación legal, que son objeto de atención por el Proyecto. Así, garantizar la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos a través del Consejo Escolar y favorecer la participación del alumnado en el funcionamiento de los centros (art. 119); determinar el marco en el que los centros podrán establecer sus proyectos educativos (art. 121); fijar los términos en los que los centros docentes públicos podrán obtener recursos económicos complementarios (art. 122); fijar los términos en los que los centros dispondrán de autonomía en su gestión económica y para el establecimiento de su proyecto de gestión (art. 123); determinar el número total de miembros del Consejo Escolar y regular el proceso de elección, así como adaptar la regulación atinente al Consejo Escolar a las peculiares características de diversos centros (art.126); asignación de funciones adicionales al Consejo Escolar, al Claustro y al director (arts. 127, 129 y 132); regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente y de orientación (art. 130); establecer otros integrantes del equipo directivo además del director, jefe de estudios y secretario (art. 131); exención de requisitos para ser candidato a director de algunos centros específicos (art. 134); regular el procedimiento y criterios para la selección del director (art. 135); y la posibilidad de fijar un límite máximo para la renovación de los mandatos del director (art. 136).
Desde esta perspectiva, y al margen de la genérica alusión a las Administraciones educativas, no es posible encontrar en la ley estatal objeto de desarrollo una habilitación reglamentaria expresa al órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma, aunque sí se deja a ésta, como ya quedó expuesto supra, la reglamentación derivada de aquélla, la cual deviene imprescindible para la concreta aplicación y eficacia de las bases estatales, complementando sus previsiones.
Dicha previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la LOE, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Por otra parte, el Proyecto sometido a consulta no es un reglamento ejecutivo al uso, que desarrolle una Ley regional habilitante, sino que la función que a través del mismo se lleva a cabo es el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en materia de educación, mediante el desarrollo reglamentario directo de la legislación básica estatal, introduciendo en la regulación opciones políticas propias.
De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, y dado que el contenido del Proyecto no puede ser incardinado en alguna de las funciones que el Estado reserva para sí, sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia LOE encomienda regular a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para desarrollar el reglamento orgánico a que se refiere la consulta. En su ejercicio, y en atención al modelo bases más desarrollo a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
En una consideración conjunta de la normativa legal básica y del contenido del Proyecto, estima el Consejo Jurídico que éste constituye un desarrollo reglamentario de aquélla, en la medida en que pretende complementarla para permitir hacer efectivas sus previsiones en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, estableciendo determinaciones reglamentarias exigidas por la propia normativa básica en sus invocaciones expresas a lo que establezca cada Administración educativa, en el sistema propio de bases más desarrollo propio de las competencias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma, calificación esta última que conviene a las competencias educativas.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004).
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
I. Al Consejo Escolar.
1. En el artículo 6.6, se prevé que el Consejo Escolar adoptará el acuerdo de propuesta de revocación del director del centro por mayoría de dos tercios. En la adopción de dicho acuerdo ni el director ni el jefe de estudios computarán como miembros con derecho a voto a efectos de alcanzar la mayoría requerida.
Esta última precisión modula la regla contenida en el artículo 127, letra d) LOE, en cuya virtud el acuerdo de propuesta de revocación del director se adoptará por mayoría de dos tercios de los miembros del Consejo Escolar. El carácter no sólo básico, sino también de Ley Orgánica del precepto, derivado de su íntima vinculación con el desarrollo del derecho fundamental a la educación consagrado por el artículo 27 CE, obligan a ser extremadamente cautos en el establecimiento de modulaciones cuando se procede a incorporar esta regla al ordenamiento autonómico, no siendo admisibles cuando, como consecuencia de ellas, se produce una modificación o alteración tal de la regla básica que en su aplicación práctica ofrece un resultado distinto al de aquélla.
Y esto es lo que ocurre con la exclusión del director y el jefe de estudios en el cómputo de los miembros con derecho a voto, pues con dicha norma se reduce la mayoría necesaria para acordar la propuesta de revocación del Director, respecto a la exigida conforme a la norma básica.
En efecto, dado que el Consejo Escolar cuenta con dieciséis miembros con derecho a voto (no se incluye al secretario, que es miembro con voz pero sin voto), la mayoría de dos tercios necesaria para que el Consejo Escolar pueda proponer al Consejero de Educación la revocación del director se alcanzaría entonces con 11 miembros (tras redondear el resultado aritmético de 10,6). Sin embargo, de aplicarse la regla proyectada, que excluye al jefe de estudios y al director del cómputo de miembros con derecho a voto, la mayoría cualificada se alcanzaría con dos tercios de 14, es decir, 10 miembros (si redondeamos al alza el resultado aritmético de 9,3).
Procede, en consecuencia, eliminar la exclusión del director y el jefe de estudios en la regla de cómputo de la mayoría cualificada establecida por el artículo, toda vez que su aplicación práctica conllevaría una reducción de la mayoría exigida por la norma básica para la adopción del acuerdo.
Esta consideración tiene carácter esencial.
2. En el artículo 6.9, al regular la legitimación para solicitar la expedición de una certificación sobre los acuerdos adoptados por el Consejo Escolar, se prevé que corresponderá, además de a los miembros del órgano, a quien "alegue un interés legítimo". Sin embargo, el artículo 17.7 LRJSP exige un plus para reconocer tal legitimación, pues esta recaerá en quien acredite la titularidad de un interés legítimo, de modo que no bastará con la mera invocación de este interés, como contempla la redacción proyectada, sino que aquél habrá de ser acreditado y valorado por el órgano antes de expedirse la certificación solicitada.
3. Si bien el Proyecto se detiene en la regulación de diversos aspectos del régimen de elección de los representantes de los diferentes sectores presentes en el Consejo Escolar del centro, guarda silencio sobre otros extremos relevantes de dicho régimen que sería oportuno incorporar a la futura norma. Así, por ejemplo, nada se dice acerca del escrutinio de los votos en las distintas mesas electorales, a qué órgano corresponde la proclamación de los candidatos electos o sobre la eventual presentación de reclamaciones o recursos contra los resultados electorales.
II. Al Claustro de Profesores.
a) El artículo 19.11 prevé que el Claustro regulará su propio funcionamiento.
Como ya advirtiera este Consejo Jurídico en Dictámenes 144/2005, 180/2009 y 222/2011, de conformidad con el artículo 22.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el Título II, Capítulo II LPAC, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. La citada regulación básica estatal ha sido sustituida hoy por la contenida en la LRJSP, sin que se haya producido una alteración sustancial de las reglas antes indicadas. Así, el artículo 15 LRJSP dispone ahora que el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el Título Preliminar, Capítulo II, Sección 3ª de esa misma Ley, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. El artículo 23.3 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por su parte, concreta o limita tales peculiaridades organizativas a las que establece la propia Ley regional o la norma de creación del órgano.
Más allá de este régimen legal, el artículo 15.2 LRJSP (como antes hiciera el 22.2 LPAC) únicamente prevé la posibilidad de completarlo mediante la aprobación por el propio órgano de unas normas de régimen interno cuando se trate de órganos colegiados representativos, es decir, aquéllos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los que se compongan de representaciones de diversas Administraciones Públicas. Ninguno de estos supuestos concurren en el Claustro, pues todos sus miembros son profesores del centro, sin participación social o administrativa externa alguna.
En consecuencia, las únicas peculiaridades organizativas admisibles serían las establecidas en la Ley 7/2004 o en el propio Proyecto, fuentes a las que en el específico ámbito educativo habría que añadir las normas de organización y funcionamiento de cada centro (arts. 120.2 y 124 LOE), no pudiendo diferir la regulación de aquellas peculiaridades a una norma interna del Claustro que sería contraria al régimen básico de los órganos colegiados, en todo aquello que excediera del establecimiento de un régimen propio de convocatorias, único extremo sobre el que tendría capacidad autonormativa el órgano, de conformidad con el artículo 17.3 LRJSP (antes, 26.2 LPAC).
Así pues, atendida la naturaleza y composición del Claustro, la atribución por el apartado 11 de la potestad de autorregulación a favor del órgano sería contraria a la prescripción que, con carácter básico, establece el artículo 15.2 LRJSP, procediendo su supresión. Y es que, conforme a la STSJ Madrid, 156/2002, de 30 de enero, "hay dos clases de órganos colegiados a los que se permite otorgarse sus propias normas de funcionamiento, la primera integrada por los órganos colegiados en los que participen representantes de diferentes Administraciones Públicas, y ello al margen de que en tales órganos colegiados formen parte representantes de organizaciones representativas de intereses sociales, y la segunda, aquellos órganos colegiados de cualesquiera Administraciones Públicas en los que participen esta clase de representantes, de manera que se trata en este último supuesto de órganos colegiados de una sola Administración Pública, pero con el añadido de esa representación social".
Ello no obsta a que las normas de organización y funcionamiento de cada centro puedan contener ciertas reglas de funcionamiento del Claustro ni que éste participe en la elaboración de aquéllas, pero debe evitarse otorgar capacidad auto reguladora a un órgano colegiado que, de conformidad con la norma básica, carece de ella.
Dichos razonamientos se hacen extensivos al artículo 34.6 del Proyecto, que también dota de esa capacidad de autocompletar sus normas de funcionamiento a la Comisión de Coordinación Pedagógica del Conservatorio, órgano en cuya composición sólo participa personal docente del propio centro, lo que debe ser corregido.
b) El artículo 19.16 únicamente prevé, al menos de forma expresa, la legitimación de los miembros del Claustro para solicitar certificaciones de los acuerdos del órgano. Una interpretación de este precepto en el sentido de que sólo los miembros del Claustro pueden pedir una certificación de sus actas sería contraria al artículo 17.7 LRJSP, que extiende la facultad de solicitar dicha certificación a cualquier persona que acredite un interés legítimo.
Procede, en consecuencia, bien regular qué ocurre cuando la certificación la solicita una persona ajena al Claustro o bien, si el régimen a establecer sería el mismo con independencia de quién formula la solicitud, añadir entre los legitimados para pedir una certificación de los acuerdos del claustro, junto a sus miembros, a quien acredite la titularidad de un interés legítimo.
III. Al Equipo Directivo.
1. Del Director.
a) El artículo 21.1, en sus letras e), f) y g) establece diversos requisitos para concurrir al cargo de director de conservatorio no previstos en la normativa básica, lo que obliga a ponderar si puede un reglamento orgánico exigir condiciones para acceder al desempeño de la dirección de los centros educativos diferentes a las establecidas en la LOE (art. 134.1).
A tal efecto, ha de considerarse que el cargo de director tiene una doble naturaleza, pues además de ser un cargo público, también es una vía para canalizar la participación del profesorado en el gobierno de los centros educativos, lo que exige analizar si las remisiones a la ley que establecen los artículos 23.2 y 27.7 de la Constitución vedan al regulador reglamentario el establecimiento de nuevos requisitos para concurrir a la selección del cargo.
Como ya indicamos en nuestro Dictamen 282/2017, en el análisis de la cuestión resulta necesario acudir a la STC 47/1990, de 20 de marzo, que en sede de amparo analizó la constitucionalidad de normas inferiores a la Ley emanadas del Ministerio de Educación en las que se excluía a un determinado colectivo de profesores de la posibilidad de concurrir al cargo de director. Si bien la Sentencia finalizó denegando el amparo solicitado, contiene una doctrina constitucional plenamente aplicable al problema objeto de esta consideración. Así, tras aceptar que la reserva de ley establecida por el artículo 23.2 CE para el acceso a las funciones y cargos públicos no es absoluta, admitiendo la colaboración del reglamento para complementar y fijar requisitos no establecidos por el legislador, advierte no obstante que "cuando el legislador establece los requisitos que han de concurrir en los candidatos al acceso a un cargo o función pública, sin prever que su regulación pueda ser desarrollada o complementada por disposiciones infralegales, en realidad está sancionando un criterio igualatorio que las disposiciones reglamentarias no pueden desconocer, restringiendo o agravando las condiciones legales en perjuicio de determinados ciudadanos o grupos, sin conculcar al tiempo el principio de igualdad y, por consiguiente, sin lesionar el derecho fundamental proclamado en el art. 23.2 CE. En este supuesto el plano de la legalidad y el de la constitucionalidad se cruzan o entreveran, ya que, según señala la STC 209/1987, que aplica el art. 14 CE, "no puede el reglamento excluir del goce de un derecho a aquéllos a quienes la Ley no excluyó", cuando -debe añadirse- ni siquiera esta última ha previsto la posibilidad de que por vía complementaria el reglamento pueda eventualmente excluirles.
El razonamiento anterior se refuerza aún más, si cabe, si se tiene en cuenta la singular remisión a la Ley que se contiene en el art. 27.7 CE. Este precepto reconoce un derecho fundamental de participación de los Profesores, los padres, y, en su caso, los alumnos en el control y gestión de todos los Centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, "en los términos que la Ley establezca". El alcance de esta reserva de Ley es distinto y más estricto que el que incorpora el art. 23.2 CE, pues, tratándose de un derecho sustantivo y no de la garantía de una situación jurídica de igualdad, es claro que corresponde al legislador, a tenor de lo dispuesto en el art. 53.1 CE, regular su ejercicio. No se quiere con ello afirmar que en este ámbito esté vedada toda colaboración del reglamento con la Ley.
En la medida en que aquel derecho de participación se ejerza a través de órganos de la Administración educativa, es lógico entender que el reglamento puede complementar la regulación legal de tales órganos, disciplinando determinados aspectos de su estatuto, o del procedimiento de designación de sus titulares, sobre todo cuando ello sea indispensable por motivos técnicos o para lograr el mejor cumplimiento de las finalidades perseguidas por la Constitución y la propia Ley, siempre que se haga de acuerdo con ésta (art. 103.2 CE). Pero nada de ello ocurre cuando una norma reglamentaria restringe los derechos de participación establecidos por la Ley, añadiendo requisitos nuevos y más gravosos para acceder a órganos a través de los cuales se ejercen tales derechos fundamentales, máxime cuando la propia Ley ni siquiera ha previsto la colaboración del reglamento para la regulación particularizada o de detalle de aquellos requisitos. En tal caso no habría una regulación complementaria de la Ley, en el sentido arriba indicado, sino pura y simplemente un desplazamiento o contradicción de la configuración legal del derecho fundamental en cuestión, y con ello una conculcación del derecho fundamental consagrado en el art. 27.7 CE".
Como ya señalamos al inicio de esta consideración, el artículo 21.1 del Proyecto establece requisitos no contenidos en el artículo 134.1 LOE, precepto éste que tampoco prevé su desarrollo normativo por parte de las Administraciones educativas -más allá de la genérica habilitación contenida en la Disposición final sexta y a diferencia del artículo 134.2 LOE que sí faculta expresamente a aquéllas para eximir de ciertos requisitos a los candidatos a la dirección de ciertos centros específicos- por lo que, en aplicación de la doctrina constitucional expuesta, incurriría en un exceso reglamentario que desconocería la reserva de ley establecida por la Constitución.
Procede, en consecuencia, suprimir de la enumeración contenida en el artículo proyectado aquellos requisitos no contemplados por la LOE.
b) La duración del mandato del Director ha de ajustarse a lo establecido en la norma básica, según la cual aquél será nombrado por un período de cuatro años (art. 136.1 LOE). Frente a esta previsión, el artículo 22.1 del Proyecto dispone que el nombramiento tendrá una duración de cuatro cursos escolares, lo que no es plenamente equiparable a la previsión básica.
2. De los restantes miembros del equipo directivo.
a) El artículo 25.5 prevé que en los conservatorios de nueva creación se procederá por la Administración educativa a nombrar directamente a los cargos directivos diferentes del Director, apartándose así de lo dispuesto en el artículo 131.3 LOE, pues excepciona el procedimiento legalmente establecido para su nombramiento.
Y dicha excepción no está contemplada en la Ley, a diferencia de lo que ocurre con el nombramiento extraordinario de los directores de los centros de nueva creación (art. 137 LOE), pues ni este artículo ni ningún otro de la indicada Ley establece la excepción que pretende introducir el Proyecto en relación con los restantes cargos del equipo directivo.
En consecuencia, en los centros de nueva creación y una vez nombrado el director por el procedimiento extraordinario previsto en el artículo 137 LOE, en cumplimiento de lo establecido en el 131.3 LOE, aquél habría de formular propuesta de nombramiento a la Administración educativa previa comunicación al Claustro y al Consejo Escolar del centro. En la medida en que en un centro de nueva creación lo usual será que aún no estén constituidos los órganos colegiados en el momento de designación del Director, por lo que si se hubiera de esperar a su efectiva constitución podría demorarse la designación de los órganos unipersonales del equipo directivo, y dado que la previsión legal es que su intervención en el procedimiento para la designación del jefe de estudios y del secretario es meramente la de ser informados de la propuesta formulada por el director, parece razonable no esperar a que estos órganos colegiados estén constituidos y dar trámite sin dilación a dicha propuesta para que se proceda al nombramiento. Estos razonamientos, sin embargo, no alcanzan a justificar que, como prevé el precepto proyectado, se prescinda de la propuesta formulada por el director recién nombrado, a quien, también en los centros de nueva creación, debería corresponderle designar a sus más estrechos colaboradores en el gobierno del centro y no sólo ser oído.
b) De conformidad con el artículo 28.2, letra a) del Proyecto y en redacción tomada del Reglamento orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, aprobado por el Real Decreto 82/1996, de 26 de enero, corresponde al jefe de estudios ejercer, por delegación del director y bajo su autoridad, la jefatura del personal docente y controlar su asistencia. Con idéntica expresión, corresponde al secretario la del personal de administración y servicios y controlar su asistencia (art. 29.2, letra f).
En el artículo 30.2, letra e) se asigna al vicedirector la competencia de "promover e impulsar, por delegación del director, la colaboración y asociación con instituciones...".
Previsiones normativas similares movieron al Consejo de Estado en su Dictamen 542/2004, a formular las siguientes consideraciones en relación con un Proyecto de Decreto asturiano por el que se regulan los órganos de gobierno en los centros docentes públicos no universitarios:
"...En los dos últimos preceptos se utiliza reiteradamente la expresión "por delegación del titular de la dirección" que resulta equívoca, al establecer una delegación impropia que puede confundirse con la delegación interorgánica contemplada en el artículo 13 de la Ley 30/1992. Adicionalmente, en ocasiones se utiliza la fórmula "por delegación del titular de la dirección y bajo su autoridad" en lugar de la anterior, sin que sea claro el motivo del empleo de esta fórmula diferente. Ello se manifiesta especialmente en la jefatura del personal docente, que se atribuye al Director y también al Secretario "por delegación del titular de la dirección" "en todo lo relativo al régimen académico". Otro tanto sucede en relación con la jefatura del personal de administración y servicios adscrito al centro, que corresponde al Director pero también al Secretario "por delegación del titular de la dirección y bajo su autoridad". Teniendo en cuenta que el artículo 11.2.b) de la Ley 30/1992 exige que se delimiten las funciones y competencias de los órganos administrativos, y que el artículo 11.2.a) de la misma Ley (relacionado con el 114) exige determinar la dependencia jerárquica de los diversos órganos administrativos, propone el Consejo de Estado delimitar con más precisión las competencias de estos órganos y determinar mejor sus relaciones de dependencia".
Dichas consideraciones son plenamente trasladables al supuesto ahora sometido a consulta, sin perjuicio de la actualización de las referencias normativas, que ahora habrán de entenderse hechas al artículo 5.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en relación a la necesaria delimitación normativa de las funciones e integración jerárquica de los órganos administrativos, y al artículo 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación al recurso jerárquico o de alzada.
Sugiere el Consejo Jurídico, en línea con lo indicado por el Consejo de Estado y en aras de una mayor claridad, que se suprima la expresión "ejercer, por delegación del director...", sustituyéndola por otras como "ejercer, conforme a las instrucciones del director,..." o similar. Con ello, se salvaguarda la competencia del director consistente en la jefatura de todo el personal adscrito al centro, al tiempo que se subdivide la de cada tipo de personal y se asigna a diferentes órganos directivos, que quedan claramente subordinados al director del centro.
IV. A las llamadas al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Consejería competente en materia de educación, para el desarrollo de previsiones contenidas en el Proyecto.
El artículo 11.7 prevé que el procedimiento para que los padres puedan votar por correo en la elección de sus representantes al Consejo Escolar será establecido por la Consejería de Educación.
Esta habilitación encuentra el obstáculo de los estrechos límites con que los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004 constriñen el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros.
La doctrina del Consejo Jurídico en relación con la potestad normativa de los titulares de los Departamentos en que se organiza la Administración regional es suficientemente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictámenes 65/2005 ó 233/2015) y no parece necesario reproducirla aquí de nuevo.
De conformidad con los indicados preceptos y en la interpretación que este Consejo Jurídico viene haciendo de ellos, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe.
Consecuencia de lo expuesto es que las llamadas que se hacen en el Proyecto a la actividad reglamentaria de la Consejería de Educación resultan ineficaces, pues la legitimidad del ejercicio de dicha potestad no depende de su habilitación expresa en una norma reglamentaria como la sometida a consulta, sino de su atribución por norma legal y conforme a los estrechos límites ya señalados. Si, en algunos casos como las existentes en los artículos 66.1 y 68.1, dichas habilitaciones resultan únicamente innecesarias por referirse a ámbitos puramente organizativos, en otros, como la ya indicada del artículo 11.7, la remisión de la regulación a una norma inferior al Decreto resulta contraria a la Ley 6/2004, por exceder del ámbito en que ésta permite la intervención normativa de los Consejeros y sin que conste la existencia de una habilitación contenida en norma con rango de Ley.
Esta consideración reviste carácter esencial.
Ello no impedirá que la Administración educativa regional pueda dictar normas de rango inferior al Decreto para regular diversos aspectos contenidos en el futuro reglamento orgánico y que estén precisados de una mayor concreción, pero únicamente podrá hacerlo en los supuestos en que la Ley le habilita para ello, esto es, para la regulación de los aspectos meramente organizativos o domésticos o de ese ámbito específico que constituyen las relaciones de especial sujeción. Sobre el ejercicio de potestades reglamentarias en este último ámbito, nos remitimos al ya citado Dictamen 181/2011.
QUINTA.- Observaciones particulares al texto.
I. Al texto aprobatorio del Reglamento.
- Disposición transitoria primera. Vigencia de los órganos de gobierno.
Habría de buscarse un epígrafe más adecuado al verdadero contenido de la disposición que se refiere a la continuación en su mandato de los órganos de gobierno de los centros, cuando aquél se hubiera iniciado con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento.
- Disposición derogatoria. Derogación normativa.
No se aprecia la necesidad de proceder a la derogación del apartado 1 de las disposiciones adicionales de los Decretos de ordenación y currículo de las enseñanzas artísticas elementales y profesionales de música y danza, aprobados con los números 57, 58, 75 y 76/2008. Tales preceptos establecen que los centros recogerán en su Proyecto educativo las adaptaciones didácticas oportunas para el alumnado con discapacidad que precise apoyo educativo. En todo caso, dichas adaptaciones deberán respetar en lo esencial los objetivos establecidos en cada currículo.
Estas previsiones, que resultan acordes con lo establecido en el artículo 121.2 LOE, en cuya virtud, el proyecto educativo recogerá la forma de atención a la diversidad del alumnado, no parecen incurrir en contradicción con la regulación proyectada, por lo que la entrada en vigor de ésta no produciría una indeseable antinomia que hiciera precisa la derogación de la norma anterior.
En cualquier caso, y si se opta por mantener la derogación, debería revisarse el precepto que se pretende derogar en el Decreto 75/2008, de 2 de mayo, por el que se establece la ordenación y el currículo de las Enseñanzas Profesionales de Música para la Región de Murcia, pues por coherencia con los restantes decretos que se ven afectados por el precepto proyectado, la derogación habría de referirse a la Disposición adicional segunda, no a la primera.
II. Al Reglamento.
- Título I. Órganos de gobierno y coordinación docente.
Se sugiere iniciar el título con unas normas comunes a todos los órganos colegiados en él contemplados, singularmente en relación con su funcionamiento. De atenderse esta sugerencia, sería aquí donde cabría incorporar una previsión de carácter general para todos los órganos colegiados de los centros, cual es que en lo no previsto en el futuro reglamento su régimen de funcionamiento se ajustará a lo establecido en las normas básicas que al respecto establece la LRJSP, normas básicas éstas que también operarán como límite al que habrán de sujetarse tanto el propio reglamento orgánico como las restantes normas que regulen extremos atinentes a tales órganos colegiados.
- Artículo 6. Régimen de funcionamiento (del Consejo Escolar).
En el apartado 4 deberían completarse los extremos que habrán de constar en la convocatoria remitida por medios electrónicos, con los indicados en el artículo 17.3, segundo párrafo, LRJSP.
- Artículo 8. Junta electoral.
Más allá del escueto "a efectos de organizar el procedimiento de elección" con que el precepto proyectado pretende configurar desde el plano funcional a este órgano, quizás sería conveniente incorporar una relación de las funciones que le competen, al modo de lo establecido en el artículo 11.2 del Reglamento Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, aprobado por Real Decreto 82/1996, de 26 de enero, norma estatal ésta que inspira de forma esencial el Proyecto en lo relativo a la regulación de los órganos de participación en el gobierno del centro.
- Artículo 9. Elección de los representantes del profesorado.
La previsión contenida en el apartado 3 resulta innecesaria. La elección de los representantes de los profesores en el Consejo Escolar corresponde por mandato de la Ley al Claustro de Profesores, ex artículo 129, letra e) LOE, de modo que los profesores sustitutos podrán participar en la elección de tales representantes en la medida en que pertenezcan al Claustro, lo que ya prevé el artículo 19.17 del Proyecto.
- Artículo 11. Elección de los representantes de padres.
En el apartado 4, al regular la composición de la mesa electoral, debería precisarse algo más el supuesto "si no existen representantes", que se contempla junto a otros como excepción a la regla general de constitución de dicha mesa con los representantes de los padres salientes del Consejo Escolar que no se presenten nuevamente como candidatos.
- Artículo 13. Constitución del Consejo Escolar.
El apartado 1 señala que se convocará la sesión de constitución del nuevo Consejo Escolar en el plazo de diez días a contar desde la fecha de proclamación de los candidatos electos. Ya se ha apuntado en una consideración anterior que no contiene el Proyecto norma alguna acerca de la proclamación de electos y se ha indicado la conveniencia de corregir dicha omisión. En caso de no seguir dicha sugerencia, podría al menos establecerse en este precepto que dicha proclamación corresponderá a la Junta Electoral del centro, con redacción similar a la siguiente: "...a contar desde la fecha de proclamación de los candidatos electos por la Junta Electoral".
- Artículo 19. Régimen de funcionamiento (del Claustro de Profesores).
a) En el apartado 3, habría de sustituirse "la documentación objeto de aprobación", por una referencia a la documentación necesaria para la deliberación de los asuntos incluidos en el orden del día.
b) En el apartado 10, debería extraerse del precepto la regla relativa a la posibilidad de la dirección del centro de adoptar planes de trabajo y formas de organización con el acuerdo del Claustro. No es adecuada su ubicación sistemática en un artículo destinado al régimen de funcionamiento del órgano (convocatorias, sesiones, certificaciones de acuerdos, etc.). Se sugiere su incardinación en los preceptos que regulan las competencias de la dirección del centro (art. 24 del Proyecto) y del Claustro (art. 18).
c) En los apartados 12 y 16, debe corregirse la calificación de Ley Orgánica que, erróneamente, se atribuye a la LRJSP.
d) En el apartado 13 se admite la llevanza del libro de actas en formato electrónico y se encomienda al secretario garantizar su inalterabilidad. Cabe recordar que la firma electrónica avanzada del funcionario público garantiza la autenticidad, la integridad y la inalterabilidad del acta. Pero junto a ella, debería establecerse también una garantía de conservación de las actas en las condiciones establecidas en el artículo 46 LRJSP para el archivo electrónico de documentos, con requerimientos que serían exigibles no tanto al secretario como a las aplicaciones informáticas utilizadas para la custodia y llevanza del indicado libro de actas.
- Artículo 21. Selección del Director.
En el apartado 3, la remisión ha de efectuarse al apartado 1, no al "apartado 21.1" (sic).
- Artículo 24. Competencias del Director.
El artículo 24, letra d) atribuye al Director del centro la designación, "previa consulta a la Comisión de Coordinación Pedagógica" de los tribunales y órganos evaluadores de los diferentes procedimientos de ingreso y acceso a las enseñanzas en sus distintos niveles.
Sin embargo, el artículo 33.1, letra j) del Proyecto, al enumerar las competencias de la indicada Comisión de Coordinación Pedagógica, le asigna la de proponer al Director los órganos evaluadores de los procedimientos y pruebas de acceso e ingreso a las enseñanzas.
Deben coordinarse ambos preceptos, dada la diferente naturaleza de ambas funciones de propuesta y consulta, conllevando la primera una posición activa de la Comisión en la designación de los órganos evaluadores, mientras que la consulta la relega a una posición meramente pasiva, correspondiendo la iniciativa para la elección de los miembros de dichos órganos al Director.
- Artículo 25. Nombramiento de los restantes miembros del equipo directivo.
El apartado 3, en la medida en que regula uno de los miembros del equipo directivo (jefe de estudios adjunto) sin establecer previsión específica alguna acerca de su nombramiento, debería extraerse del artículo 25. De hecho, procede suprimir el apartado, en la medida en que reitera lo que, con una ubicación sistemática más adecuada, ya establece el artículo 28.3 del Proyecto.
- Artículo 26. Cese de los restantes miembros del equipo directivo.
a) El precepto señala que cesarán en sus funciones "al término de su mandato o cuando se produzca el cese del director", reiterando así lo establecido en el artículo 131.4 LOE. No obstante, en la medida en que el Proyecto vincula el mandato de estos cargos al del Director que los haya propuesto (art. 25.6) sin fijar una duración predeterminada, lo cierto es que la expresión antes reproducida resulta redundante, por referirse a una misma realidad: el cese del director.
b) En el apartado 2, debería precisarse que las "causas señaladas en este artículo", en realidad son las situaciones contempladas en las letras a) a d), pues no cabría la sustitución temporal de los miembros del equipo directivo si lo que se produce es la causa contemplada en el primer párrafo del apartado 1, es decir, el cese del director.
- Artículo 30. El vicedirector.
El apartado 2, letra b) debería coordinarse mejor con el artículo 60.1 del Proyecto, pues no coinciden plenamente al establecer los órganos con participación en la elaboración del plan de actividades artísticas y culturales del conservatorio.
- Artículo 36. Régimen de funcionamiento (de los Departamentos de Coordinación Didáctica).
a) En el apartado 3, la referencia al art. 18.3 LRJSP debe hacerse al 17.3 de dicha Ley.
b) En la medida en que cada Departamento actúa como un órgano colegiado (apartado 3), habría de preverse la existencia de un secretario ex artículo 16.1 LRJSP, que es quien debería levantar acta de las sesiones del Departamento, no el jefe del mismo, como se establece en el apartado 4.
- Artículo 40. Designación y cese del jefe del departamento de coordinación didáctica.
En el apartado 3 se prevé que cuando por inexistencia de docentes funcionarios de carrera que puedan ser nombrados jefes de departamento se designe a tal fin a un docente interino, éste ejercerá la jefatura del departamento en régimen de suplencia, revocándose dicha designación cuando se incorpore al departamento un profesor que reúna las condiciones exigidas.
Se colige, por tanto, que la jefatura del departamento que desempeña de forma efectiva el profesor interino está vacante (art. 13 LRJSP) y que en el momento en que se incorpore un profesor funcionario de carrera al departamento, cesa dicha vacancia, asumiendo dicha jefatura de forma automática.
Se sugiere, entonces, incorporar como previsión expresa que, cuando en un departamento sólo exista un profesor funcionario de carrera que reúna las condiciones necesarias para ser designado jefe del mismo, a él le corresponderá dicha jefatura.
- Artículo 47. Funciones del profesor tutor.
Efectúa el precepto una exhaustiva enumeración de las funciones que corresponden a los tutores en relación con los más diversos aspectos de la vida escolar de los alumnos. Sin embargo, se echa en falta una mención al aspecto de la convivencia, singularmente cuando el profesor tutor ostenta una posición relevante en la detección y solución de las situaciones de conflicto que afecten a sus alumnos, conforme prevé el artículo 10.3 del Decreto 16/2016, de 9 de marzo, por el que se establecen las normas de convivencia en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud, los tutores coordinarán a los profesores que impartan docencia al grupo de alumnos de su tutoría y serán los intermediarios entre profesores, alumnos y padres, en su caso, cuando existan situaciones conflictivas que alteren la convivencia en el centro.
- Artículo 48. Acción tutorial.
En el apartado 1, la primera coma debe sustituirse por la conjunción copulativa "y".
- Artículo 53. Designación y cese (de coordinadores y responsables).
Las funciones que asigna el Proyecto al coordinador de riesgos laborales del centro son incardinables entre aquellas que el Reglamento de los Servicios de Prevención, aprobado por Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, califica como de nivel intermedio (art. 36), para cuyo desempeño se exige poseer una formación preventiva mínima, que debería configurarse, asimismo, como requisito para la designación como coordinador de riesgos laborales.
- Artículo 55. Proyecto educativo del centro.
a) El apartado 4 resulta redundante con lo establecido en el artículo 54, apartados 3 y 5, por lo que debería suprimirse en aras de la economía normativa.
b) El contenido mínimo que, según el apartado 5, ha de constar en el proyecto educativo no puede obviar los aspectos que, como mínimo legal e indisponible, fija el artículo 121.2 LOE, entre los cuales se establece "la forma de atención a la diversidad del alumnado" que, sin embargo, no se ha recogido en la enumeración de elementos a integrarse en el proyecto educativo del centro.
- Artículo 56. Programación general anual.
a) El artículo 132, letra m) LOE, dispone que la indicada programación general anual (PGA) será aprobada por el director del centro, sin perjuicio de las competencias del Claustro del profesorado, en relación con la planificación y organización docente.
Adviértase que de conformidad con dicho artículo, la aprobación formal de la PGA corresponde en su integridad al director, sin perjuicio de que los aspectos educativos de la misma hayan de ser asimismo aprobados por el Claustro ex artículo 129 letra b) LOE. Por ello se sugiere que, en lugar de excluir de la aprobación que realizará el director aquellos extremos que, a su vez, han de ser aprobados por el órgano de participación del profesorado, se utilice la expresión legal, de modo que la PGA será aprobada por el director del centro, sin perjuicio de la aprobación por el Claustro de los aspectos educativos en ella contenidos.
b) De conformidad con el artículo 125 LOE, la PGA recogerá todos los aspectos relativos a la organización y funcionamiento del centro, incluidos los proyectos, el currículo, las normas, y todos los planes de actuación acordados y aprobados.
Se sugiere que la enumeración de contenidos de la PGA que efectúa el apartado 4 del precepto proyectado se encabece con una trascripción del indicado precepto legal como medida para prevenir que el futuro reglamento omita alguno de los contenidos legales necesarios de la PGA, lo que no sería admisible.
En consecuencia, el precepto podría quedar redactado de forma similar a la siguiente: "4. De conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica..., la PGA recogerá todos los aspectos relativos a... y, en especial, los siguientes:...".
c) En el apartado 4, letra d) debe evitarse el uso de la expresión "etc.", impropia de la precisión y el rigor que exige el lenguaje normativo.
- Artículo 59. Programaciones docentes.
En el apartado 2, letra c) debe corregirse la redundancia "así como establecer así como determinar".
- Artículo 65. Autonomía de gestión.
El precepto en su conjunto no es sino reiteración de lo ya establecido por la LOE en sus artículos 122 y 123, sin que el Proyecto añada valor regulador alguno, por lo que puede suprimirse en aras del principio de economía normativa.
Al margen de lo expuesto, en el apartado 2, la alusión a las disposiciones que regulen el proceso de contratación, de realización y justificación del gasto, a las que habrán de sujetarse los centros educativos en la adquisición de bienes y en la contratación de obras, servicios y suministros, no deberían limitarse a las que establezca la Consejería de Educación, pues tales normas pueden provenir de otros órganos con competencias presupuestarias, singularmente la Consejería de Hacienda.
- Artículo 69. Permisos por actividades artísticas.
El término "permiso" en la normativa de función pública se asocia a breves interrupciones en la prestación de trabajo que constituye la obligación principal del empleado público y que, por venir expresamente previstas en la Ley, se consideran como ausencias del trabajo debidamente justificadas y que, en consecuencia, no conllevan el descuento de retribuciones ordinariamente asociado al incumplimiento de la prestación laboral, ni la obligación del empleado público de recuperar el tiempo de trabajo no satisfecho a la Administración empleadora.
La figura establecida por el artículo objeto de consideración no se ajusta plenamente a estas características, toda vez que si bien habilita al docente para no realizar sus funciones en el horario ordinario de prestación, sí le obliga a su recuperación posterior, de modo que no conlleva una reducción en cómputo global de la jornada de trabajo exigible al funcionario, que prestará en su integridad, aunque con una organización horaria diferente a la que de forma ordinaria rige en el conservatorio.
De ahí que quizás fuera conveniente sustituir la denominación de permiso por el de autorización para realizar o asistir a actividades artísticas, de innovación o investigación.
- Artículo 71. Delegados del alumnado.
La elección y designación de los delegados parece quedar en manos de los propios alumnos, sin que regule el Proyecto a quién corresponde su eventual nombramiento o, al menos, qué órgano del centro ha de convocar el procedimiento electoral, controlar su desarrollo y proclamar sus resultados, por lo que podría concluirse que todo ello queda a la iniciativa y bajo el control de los propios alumnos.
Si ello es así, no parece justificado que para la revocación de la elección del delegado a iniciativa de los propios alumnos se exija un informe razonado dirigido al jefe de estudios, como se prevé en el apartado 3. Ha de advertirse, además, que no se precisa qué intervención habría de tener dicho órgano directivo en este trámite -pues no se establece si ha de dar su conformidad a la revocación o si meramente ha de quedar informado de la revocación del delegado- ni tampoco si ha de oírse previamente al delegado afectado. Por otra parte, tampoco se establece quién habrá de realizar el informe.
En el apartado 3, por su parte, se prevé que tras la revocación del nombramiento del delegado, se convocarán nuevas elecciones conforme al procedimiento que establezca la Consejería de Educación. Sin embargo, nada se prevé acerca del procedimiento electoral ordinario, sobre el momento en que habrá de convocarse ni acerca de la duración del mandato de los delegados y subdelegados.
Dadas las incógnitas que la regulación proyectada deja sin resolver, se sugiere que se complete con, al menos, la de los extremos citados.
c) En el apartado 4, letra e) debe suprimirse la preposición "de" en "de cuanta información...".
- Artículo 73. Asociaciones de alumnos y asociaciones de padres de alumnos.
En el apartado 2, letra b) debe suprimirse el término "consejero", para aludir al representante de la asociación en el Consejo Escolar del centro.
SEXTA.- Observaciones de técnica normativa.
1. El Proyecto presenta dos índices, uno de la norma aprobatoria y otro del Reglamento Orgánico. Si bien se estima admisible incluir el segundo de los índices, en la medida en que el Reglamento proyectado podría ser considerado como una norma de cierta complejidad y amplitud (Directriz 10 de las de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de junio de 2005), el primero de ellos debería ser suprimido, toda vez que se refiere exclusivamente al Decreto aprobatorio, que no reúne las condiciones señaladas por las citadas Directrices para aconsejar su inclusión en la norma, pues meramente consta de un único artículo, dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cinco finales.
De hecho la indicada Directriz 10, establece que "si se trata de reales decretos aprobatorios, el índice se situará inmediatamente después del título de la disposición aprobada", lo que en el Proyecto se cumple respecto del correspondiente al Reglamento Orgánico que se pretende aprobar, siendo éste el único índice que habría de contener la futura disposición.
2. Debe homogeneizarse la terminología utilizada, sugiriendo la expresión de "padres" como omnicomprensiva de los padres, madres y representantes legales, conforme a lo previsto en la Disposición final cuarta del texto aprobatorio del reglamento, en cuya virtud todas las referencias a los padres se entenderán hechas igualmente a las madres o tutores legales del alumnado menor de edad. Así, por ejemplo, en el artículo 11.5 del Reglamento Orgánico se prevé que las "madres, padres o tutores legales" podrán actuar como supervisores de la votación para la elección de los representantes de los padres al Consejo Escolar, lo que podría sustituirse por la alusión a los padres, aligerando de esta forma la redacción del precepto. Otro tanto ocurre en el artículo 16.4.
3. La doctrina de este Consejo Jurídico (véase la Memoria correspondiente al año 2004) acerca de la técnica conocida como "lex repetita" y consistente en la reiteración de contenidos normativos pertenecientes a normas de rango superior o emanadas de órganos, legislativos o ejecutivos, del Estado, es suficientemente conocida por la Consejería promotora del Proyecto que ahora se somete a consulta y no se estima necesario reiterar lo dicho en numerosos dictámenes anteriores (por todos, el 105/2017), muchos de ellos solicitados por aquélla.
Si bien se aprecia un esfuerzo de los redactores del texto por ajustarse a la doctrina expuesta, ha de advertirse que aún existen diversos artículos que se apartan de ella, pudiendo generar confusión acerca del origen de la regla transcrita en la norma regional o de su contenido.
Procede, en consecuencia, efectuar una revisión de algunos preceptos proyectados en los que, si bien se informa acerca del origen de la norma mediante el uso de la fórmula ya consagrada "de conformidad con lo establecido en..." o similares, cuando se procede a transcribir la norma originaria no se hace en su literalidad ni, en ocasiones, en su totalidad, dando como resultado un inadmisible cercenamiento de la norma básica que podría derivar en su incumplimiento.
Así ocurre con el artículo 21.6 del Proyecto, según el cual para la selección del director del conservatorio se valorarán tanto los méritos profesionales y académicos de los candidatos como el proyecto de dirección que presenten. Reproduce lo establecido en el artículo 135.3 LOE, si bien omite otros méritos específicamente establecidos por el precepto básico, tales como "la experiencia y valoración positiva del trabajo previo desarrollado como cargo directivo y de la labor docente realizada como profesor".
Entiende el Consejo Jurídico que el precepto proyectado debería adecuar su redacción al 135.3 LOE en orden a conjurar los riesgos antes indicados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Segunda de este Dictamen, singularmente la relativa a la ausencia de negociación colectiva.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
- En la Consideración Cuarta, I, la relativa al cómputo de la mayoría cualificada necesaria para adoptar el acuerdo de revocación del nombramiento del director (art. 6.6), así como la efectuada sobre la legitimación para solicitar la expedición de una certificación sobre los acuerdos adoptados por el Consejo Escolar (art. 6.9).
- En la Consideración Cuarta, II, las relativas a la posibilidad de los órganos colegiados de autocompletar su propio régimen de funcionamiento (arts. 19.11 y 34.6) y a la legitimación para solicitar certificaciones de los acuerdos del Claustro de profesores (art. 19.16).
- En la Consideración Cuarta, III, las relativas a los requisitos para ser candidato a director del centro (art. 21.1), a la duración de su mandato (art. 22.1) y al nombramiento de los restantes miembros del equipo directivo en los centros de nueva creación (art. 25.5).
- En la Consideración Cuarta, IV, las relativas a las llamadas al ejercicio de la potestad reglamentaria del titular de la Consejería competente en materia de educación.
- En la Consideración Quinta, la efectuada al artículo 55.5 del proyecto de reglamento orgánico en relación al contenido mínimo del proyecto educativo del centro.
CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
