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Dictamen nº 294/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 17 de mayo de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (expte. 99/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 4 de noviembre de 2015, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional, por los daños que dice haber sufrido su hijo Y en el Instituto de Educación Secundaria "Beniaján" de Murcia, del que es alumno.
Señala la reclamante que el niño sufrió un accidente en el centro educativo el 29 de septiembre de 2015, durante el recreo, al caerse debido a la presencia de un charco en las pistas deportivas.
Solicita una indemnización de 1.200 euros más IVA.
Se acompaña la reclamación de los siguientes documentos:
- Informe de accidente escolar, según el cual el hijo de la reclamante, alumno de 2º de Educación Secundaria Obligatoria (ESO) en el centro, y cuando se encontraba en las pistas deportivas durante el recreo del día 29 de septiembre de 2015, jugando a la pelota con otros alumnos, "dio un paso atrás resbalando en el charco, resbalando y cayendo de bruces, golpeándose la boca contra el suelo". Señala el Director del Centro que "por un estado deficiente de las mismas (pistas), cuando llueve se acumula agua en algunos lugares de las mismas".
- Fotocopia de diversa documentación identificativa de la reclamante y de su hijo, así como del Libro de Familia.
- Informe de Cirugía Maxilofacial del Hospital General Universitario "Reina Sofía" de Murcia, que se expresa en los siguientes términos:
"Fractura alveolar maxilar superior con desgarro gingival y avulsión de 11 y 21. Movilidad importante de 12. Se reposicionan los dientes avulsionados y se sutura la encía desgarrada... (ilegible)". El informe finaliza detallando el tratamiento antibiótico y analgésico instaurado.
- Factura de una clínica odontológica por importe de 150 euros en concepto de ferulización de incisivos superiores.
- Presupuesto de tratamiento, elaborado por la misma clínica, consistente en gran reconstrucción y endodoncia de las piezas 11, 21 y 22, por importe total de 1.020 euros.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación y designado instructor del procedimiento, procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que recaba de la Dirección del centro educativo su preceptivo informe, mediante la formulación de un interrogatorio de preguntas.
TERCERO.- Con fecha 2 de febrero de 2016 se evacua el informe solicitado, que se expresa como sigue:
"El martes 29 de septiembre de 2015, en el transcurso del recreo de las 11,15 horas y en las pistas deportivas del centro, se produjeron los siguientes hechos:
El alumno de 2º ESO Y, sobre las 11,30 horas durante el recreo, se encontraba con sus compañeros de clase en la zona de las pistas deportivas jugando a la pelota. En dicha zona, al igual que en el resto de zonas del patio, durante el recreo se encuentran varios profesores de guardia.
Dichas pistas deportivas, cuando llueve, acumulan agua en algunas zonas formándose charcos que suelen mantenerse durante varios días.
En un momento determinado, dicho alumno en el transcurso del juego, dio un paso atrás resbalando en el charco de agua que se había acumulado debido a la lluvia de la noche anterior, con la mala fortuna que cayó de bruces golpeándose la boca contra el suelo.
Como resultado de la caída se produjo una serie de lesiones en la dentadura que precisaron atención médica (reproduce a continuación el informe de Cirugía Maxilofacial ya parcialmente transcrito en el Antecedente Primero de este Dictamen).
Según los hechos relatados y el testimonio tanto del alumno accidentado como de uno de los alumnos que le acompañaba en el juego (...), el hecho se puede calificar, sin lugar a dudas, de totalmente fortuito y debido a la presencia del susodicho charco en las pistas.
En cuanto al testimonio del personal del centro que haya sido testigo de los hechos, en ese momento ninguno de los profesores de guardia en la zona fue testigo directo del hecho en sí.
El hecho ocurrió durante el período diario de actividades lectivas, encontrándose representado el personal del centro a través de los profesores de guardia de recreo de ese día.
El incidente se puede calificar de fortuito y en ningún momento intencionado, no observándose ninguna conducta negligente o culposa del alumno afectado.
El centro dispone de un seguro que cubre el contenido y rotura de cristales, sin responsabilidad civil que cubra este tipo de daños, al ser un edificio público y entender que dicha responsabilidad corresponde a la Administración.
Dicho accidente puede ser debido a una defectuosa instalación de las pistas deportivas, ya que cuando llueve se acumula agua en varias partes de las mismas; de hecho, el mantenimiento de las mismas, al igual que el del Centro en su totalidad, se ve mermado por la falta de recursos económicos suficientes por parte de la Administración destinados a tal finalidad, priorizando el centro anualmente en tal sentido (...).
Por último, adjunto fotos de la pista deportiva en cuestión efectuadas el 1 de febrero, donde se observa el charco que se produce cuando llueve, concretamente corresponde a la lluvia que se produjo durante el fin de semana en la noche del 29 al 30 de enero actual y que se mantenía el lunes 1 de febrero al comienzo de las actividades lectivas semanales.
No existen otras circunstancias relevantes respecto al hecho ocurrido".
Se adjuntan al informe tres fotografías en las que se observa la presencia de varios charcos en las pistas deportivas.
CUARTO.- El 29 de enero de 2016 el instructor invita a la reclamante a mejorar su solicitud, clarificando la evaluación económica del daño por el que reclama, dado que la cantidad solicitada en concepto de indemnización no se corresponde con la que se pretende acreditar con la documentación que acompaña a su escrito inicial.
No consta en el expediente que dicho acto haya sido notificado a la interesada.
QUINTO.- Conferido, el 10 de febrero de 2016, trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo, formulando alegaciones o presentando documentos o justificaciones adicionales.
No se ha incorporado al expediente la acreditación de que el trámite haya sido efectivamente notificado a la reclamante.
SEXTO.- Con fecha 22 de diciembre de 2016, el instructor formula propuesta de resolución parcialmente estimatoria de la reclamación, declarando el derecho de la interesada a percibir 1.170 euros en concepto de indemnización, sobre la base de entender que existe un defecto en las instalaciones escolares y que por parte del personal del centro educativo no se tomaron las medidas para la retirada del charco o impedir a los alumnos el acceso a la zona afectada.
SÉPTIMO.- Elevada la preceptiva consulta a este Consejo Jurídico, se evacua el Dictamen 245/2017, en sentido desfavorable a la propuesta de resolución estimatoria, en la medida en que se considera preciso completar la instrucción mediante la incorporación al procedimiento de un elemento de juicio técnico: el informe de la Unidad Técnica de Centros Escolares, Servicio de Infraestructuras o unidad administrativa similar, toda vez que se imputa el daño a los defectos en las instalaciones escolares. Además, se indica en dicho Dictamen la necesidad de proceder a conferir nuevo trámite de audiencia con anterioridad a formular nueva propuesta de resolución y solicitud de Dictamen a este Consejo Jurídico.
OCTAVO.- Solicitado el indicado informe a la Unidad Técnica de Centros Educativos, se evacua informe por un Arquitecto de la indicada unidad tras efectuar visita al centro educativo en un día de lluvia, el 2 de febrero de 2018.
Las conclusiones del indicado informe técnico son del siguiente tenor:
"De la inspección realizada, la documentación y la normativa de referencia consultada, y con las consideraciones expuestas en el desarrollo del presente informe, se concluye que no existen suelos resbaladizos y la pista se encuentra en buen estado de uso no existiendo ningún desperfecto causante de la caída, entendiendo además que no existen discontinuidades o desnivel en el pavimento.
Igualmente, se considera que las instalaciones se ajustan a las normas constructivas exigibles a este tipo de instalaciones escolares, siendo normales las dimensiones de las acumulaciones de agua que se producen en la pista deportiva cuando llueve y no pudiendo considerar que las mismas se deben a un defecto de construcción sino a una elección de su diseño que condiciona su utilización a la total desaparición del agua. Tampoco se considera que exista una falta de mantenimiento sino un mal uso de la pista cuando no está en condiciones de ser utilizada, extremo conocido por los usuarios del centro.
En cuanto a las medidas de precaución, van encaminadas a utilizar los espacios con responsabilidad cuando estos permiten un uso sin riesgo. En este caso, cuando el agua haya desaparecido bien por drenaje, evaporación o eliminación manual por barrido de la superficie, considerando asimismo que existen en el centro otros espacios para uso en días lluviosos y existiendo recorridos alternativos accesibles que permiten desplazarse por el centro de manera segura".
NOVENO.- Con fecha 19 de febrero de 2018 se cursa notificación del trámite de audiencia a la interesada, si bien no consta en el expediente que dicha notificación fuera efectivamente recibida por su destinataria ni que ésta haya hecho uso del trámite conferido.
DÉCIMO.- El 16 de abril de 2018, el instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría se remite de nuevo el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 17 de mayo de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.
En orden a evitar innecesarias reiteraciones, cabe dar por reproducidas las consideraciones que sobre dichos extremos se contienen en nuestro Dictamen 245/2017, evacuado con ocasión de la misma reclamación que es objeto de la consulta ahora efectuada.
En relación con el procedimiento, una vez realizada la actuación instructora complementaria indicada en nuestro anterior Dictamen, cabe dar por completada la tramitación y entrar a conocer sobre el fondo del asunto. No obstante, ha de señalarse que sigue sin incorporarse al expediente la documentación acreditativa de la efectividad de los actos de comunicación que se realizan a la interesada, a pesar de la expresa advertencia que de dicha omisión se realizaba en el indicado Dictamen.
A tal efecto, no basta con la constancia en el expediente de la copia del oficio por el que se comunica a la interesada la concesión del trámite de audiencia, aun cuando se consigne en él el registro de salida, pues ello únicamente acredita que la Administración cursó la notificación, pero no que ésta llegara de forma efectiva a su destinataria, por lo que no queda acreditado en el expediente que se haya cumplido un trámite preceptivo y esencial del procedimiento como el del trámite de audiencia, con las potenciales consecuencias de invalidez de la resolución que haya de finalizar aquél que el ordenamiento anuda a su omisión.
Esta falta de acreditación documental de la efectiva práctica de la notificación se ha advertido ya en varios asuntos elevados a consulta de este Órgano Consultivo por la Consejería de Educación, por lo que se reitera la necesidad de su incorporación a los expedientes que acompañan a las consultas.
Asimismo, ha de advertirse que no se ha adjuntado el preceptivo índice de los documentos que componen el expediente, desatendiendo así el requisito que para la formulación de las consultas exige el artículo 46.2, letra c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
SEGUNDA.- Sobre el fondo del asunto.
De las actuaciones practicadas puede, inicialmente, afirmarse la conformidad del Consejo Jurídico con la propuesta de resolución que las concluye. Tal como razona, no se advierte que concurran en los hechos examinados todos los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada a causa de los mismos.
En efecto, según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, este Órgano Consultivo, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente (por todos, Dictamen 104/2007), ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen 2099/2000). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los números 8/2003 y 25/2004).
Así pues, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular; en el supuesto que nos ocupa, no ha resultado acreditado por la reclamante, a quien corresponde de acuerdo con la distribución de la carga de la prueba que se contiene en el artículo 217 LEC, que la caída del menor se hubiese producido como consecuencia de un defecto de las instalaciones.
A tal efecto, si bien es cierto que consta en el expediente que el siniestro se produce al resbalar el alumno en un charco existente en la pista deportiva del centro y que la propia Dirección del IES apunta a un eventual defecto de la indicada cancha, que propicia la acumulación de agua de lluvia, lo cierto es que el informe de la Unidad Técnica de Centros Escolares, cuyas conclusiones se han trascrito en el Antecedente Séptimo de este Dictamen, descarta la existencia de tales defectos constructivos, singularmente que el firme de dicha zona del patio de recreo sea especialmente deslizante o que presente acumulaciones de agua fuera de lo normal. En condiciones de agua en la pista, no es segura su utilización, pero no porque exista una deficiente construcción o conservación de aquélla, sino por lo que cabe considerar como una máxima de la experiencia o un riesgo ordinario de la vida diaria, como es que un pavimento mojado ofrece menor agarre que uno seco, por lo que es más fácil sufrir resbalones y caídas en el mismo, lo que aconseja una deambulación prudente sobre el mismo. Si a ello se une que el centro en cuestión es un Instituto de Educación Secundaria, cuyos alumnos ya tienen una madurez intelectual suficiente como para conocer tales riesgos, tampoco cabe imputar la caída al centro por una eventual omisión de su deber de vigilancia de los alumnos, por no prohibir el uso de la pista en tales condiciones durante el tiempo de recreo de los alumnos o la adopción de medidas similares. Así, el Consejo Jurídico Consultivo de Valencia, en Dictamen 18/2007, relativo a unos daños sufridos por una alumna de educación infantil, afirma:
"Relación causal que se aprecia cuando el personal educativo incumple el deber de vigilancia de los alumnos, o cuando los servicios educativos introducen o toleran elementos de peligrosidad susceptibles de generar daños a los alumnos a su cargo, extremos que no han quedado acreditados en el presente procedimiento, sin que quepa entender que el hecho de estar mojado el suelo por la lluvia del día anterior requería adoptar medidas precautorias especiales como suprimir el recreo al aire libre u otra medida análoga, por lo que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Generalitat".
En definitiva, entiende el Consejo Jurídico que la mera presencia de agua en una zona descubierta no tiene por qué constituir en sí misma un defecto de las instalaciones ni inhabilitarla para el uso de la misma por parte de los alumnos durante el recreo, si no concurren factores adicionales de riesgo como un firme especialmente deslizante en condiciones de humedad o extraordinarias acumulaciones de agua que pudieran hacer peligroso el uso de las pistas. Así lo considera, a modo de ejemplo, el Dictamen del Consejo de Estado 540/2000, que desestima la reclamación por los daños sufridos por una niña que, mientras jugaba al baloncesto en el patio de un centro escolar, resbaló al pisar un charco.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no quedar acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido por el menor y la prestación del servicio público educativo.
No obstante, V.E. resolverá.
