Dictamen nº 312/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 18 de junio de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 164/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 30 de septiembre de 2016 D.ª X, como heredera de D. Y, beneficiario del derecho a las prestaciones del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (en adelante SAAD), presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración (folios 135 y 136 expte.), por los perjuicios sufridos por la negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponderle según el grado y nivel de dependencia reconocido, en la que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Que en el año 2009 su marido presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD y no es hasta el 30/06/2016 cuando se dicta resolución resolviendo el PIA pero omitiendo el reconocimiento del periodo desde el 15/07/2012 a 12/02/2014, debido a la aplicación retroactiva del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

Que ha habido un retraso culpable en la tramitación del procedimiento que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración al no haber resuelto en el plazo de seis meses legalmente establecido.

Acerca de la valoración del daño, la reclamante lo cuantifica en 6.373,29 por los 21 meses de prestación que no le han sido reconocidos, más los intereses legales correspondientes.

SEGUNDO.- Con fecha 8 de febrero de 2017 se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), con el visto bueno de la Técnico Consultora (folios 141 y 142 expte.), en el que expone que el periodo de atrasos que se reclaman no se incluyen por aplicación de lo dispuesto en el apartado primero de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, que deroga los efectos retroactivos de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

No obstante, y para el caso de que fuera estimada la solicitud de indemnización por daños y perjuicios, la cuantifica en 4.229,62 euros, por el periodo comprendido entre el 15/07/2012 y el 28/02/2014, en función del grado de dependencia reconocido y la capacidad económica del dependiente.

TERCERO.- Mediante Orden, de 7 de febrero de 2018, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente, aunque no se le proporciona toda la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 de la LPAC, notificándole también la apertura del trámite de audiencia (folio 138 y 139 expte.), no constando que la interesada haya formulado alegaciones.

CUARTO.- Con fecha 7 de marzo de 2018 se formula propuesta de resolución estimatoria en parte de la reclamación formulada, por considerar que concurren los elementos de la responsabilidad extracontractual de la Administración y se reconoce el derecho de la peticionaria a percibir la suma de 4.229,62 euros (folios 143 a 148 expte.).

QUINTO.- El 7 de marzo de 2018 se remite el expediente de responsabilidad patrimonial a la Intervención General de la Comunidad Autónoma (folio 150 expte.), la que el 10 de mayo de ese mismo año fiscaliza de conformidad la propuesta estimatoria remitida (folios 152 y 153 expte.).

En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 18 de junio de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPACAP dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, que se produjo el 2 de octubre de 2016, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC, al haberse presentado la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 30 de septiembre de 2016.

II. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de heredera acreditada del beneficiario de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.

III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 142.5 LPAC puesto que, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado (no reconocimiento de los efectos retroactivos de la prestación) hasta que el 25 de julio de 2016 se le notificó (folio 134 expte.) la resolución, de 8 de julio de 2016 (folios 130 a 132 expte.), de aprobación del Programa Individual de Atención (PIA), en la que se concretaba asimismo la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de dicho reconocimiento.

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 30 de septiembre de 2016 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó a la reclamante la Orden de la Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), de 7 de febrero de 2018, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, no se le ofreció toda la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC, como es el plazo para la resolución y notificación del procedimiento y los efectos del silencio. Igualmente se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses), ya que cuando se formula la propuesta de resolución había transcurrido un año y 5 meses desde que fuera presentada la reclamación.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Antijuridicidad del daño.

I. Para la resolución del asunto que nos ocupa es preciso tener en cuenta los siguientes hechos que se derivan del expediente administrativo:

1º.- Con fecha 7 de enero de 2009 el interesado presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia (folios 1 a 10 expte.); siéndole reconocido el grado I, nivel 1 por resolución de 9 de octubre de 2009 (folio 28 expte.), indicándole que la efectividad del derecho a las prestaciones podría hacerse efectiva a partir del año 2013. Solicitado nuevo grado por agravamiento en marzo de 2011 (folio 33 expte.), le es reconocido un grado III, nivel 1 por resolución de 29 de junio de 2011 (folio 54 expte.).

2º.- Fallecido el dependiente en el año 2014, su comunidad hereditaria solicita con fecha 30 de abril de 2014 las prestaciones que le hubieren correspondido. Por resolución de 8 de julio de 2016 (folios 130 a 132 expte.), se aprueba el PIA del dependiente y se le reconoce la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales con efectos desde el 30 de junio de 2011 hasta el 14 de julio de 2012, sin incluir los efectos retroactivos posteriores por aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto Ley 20/2012 que derogó, a partir de su entrada en vigor, los efectos retroactivos de la prestación reconocida al dependiente.

II. Ahora bien, hay que tener en cuenta que, en cuanto al plazo para resolver las solicitudes de reconocimiento de grado y prestaciones de la dependencia se refiere, el apartado 2 de la Disposición final primera de la LD, en la versión vigente al momento de presentarse la solicitud, dispone: "2. En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones".

Tras el examen del iter procedimental podemos afirmar que, tanto respecto de la solicitud inicial como respecto de la posterior de revisión de grado, se superó ampliamente el plazo de seis meses de los que dispone la Administración para resolver el procedimiento (en concreto, la Administración tardó siete años y medio), sin que se haya apuntado por la Administración ninguna causa que justifique la demora. Por ello, coincidimos con la propuesta de resolución sometida a Dictamen en la existencia de un daño antijurídico por el retraso en resolver durante el periodo indicado, ya que es reiteradísima nuestra doctrina (el último, Dictamen 199/2018) de que el plazo para la resolución de los procedimientos de reconocimiento de las prestaciones de la dependencia es un plazo esencial, por lo que el retraso en la resolución de éstos se convierte en un daño antijurídico que el interesado no tiene el deber de soportar.

QUINTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.

Admitida la realidad y efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración de los daños producidos y las cuantías y el modo de la indemnización.

En este sentido, en la valoración de la responsabilidad patrimonial que reclama la interesada hay que tener en cuenta la normativa de copago vigente en cada momento, de conformidad con la renta y patrimonio declarados, aplicable dada su capacidad económica según su grado reconocido.

El periodo que podría resultar indemnizable por daños y perjuicios, de conformidad con la propuesta de resolución sometida a Dictamen, es el que media entre el 15/07/2015 al 28/02/2014, y el importe de la indemnización sería de 4.229,62 euros.

En consecuencia, considera este Consejo Jurídico que procede reconocer al interesado una indemnización de 4.229,62 euros.

Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria en parte de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, que ha de reputarse antijurídico.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración quinta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.