Dictamen nº 13/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de noviembre de 2020 (COMINTER 320745/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X en nombre y representación de -- y de D.ª Y como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de esta última (expte. 213/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 8 de febrero de 2019, un Letrado que dice actuar en nombre y representación de "--" y de D.ª Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños padecidos por sus representados como consecuencia del anormal funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras.

Relata la reclamación que la Sra. Y, conducía el vehículo de su propiedad Audi A3, matrícula --, el 8 de febrero de 2018 sobre las 20.30 horas por la autovía RM-3, de Totana a Mazarrón, a la altura del punto kilométrico 21,9, cuando chocó de manera sorpresiva y sin que pudiera evitarlo con una banda de rodadura o rueda de vehículo pesado que se encontraba en el centro de la calzada, sin que existiera señal alguna de advertencia del peligro.

En el accidente se vieron implicados un total de siete vehículos, todos los cuales chocaron con el referido obstáculo, según consta en informe ARENA de la Guardia Civil de Tráfico, en el que se describe el accidente como sigue "choque contra obstáculo en calzada (banda de rodadura de vehículo pesado, sin identificación del vehículo del cual se desprende) por parte de siete vehículos tipo turismo, con el resultado de daños materiales en los vehículos implicados. Causa: obstáculo en calzada". El atestado, además, descarta cualquier incidencia en el accidente de factores relacionados con el estado del vehículo o con la conductora.

Para el Letrado actuante la causa del daño se encuentra en la omisión negligente por parte de la Administración regional de las obligaciones de mantener las vías de su titularidad en las adecuadas condiciones de uso seguro, considerando que el hecho causante del siniestro "no se ha formado repentinamente, sino que resulta producto de una progresiva y continuada ausencia de mantenimiento de dicha calzada, permanentemente en el tiempo, a sabiendas del alto riesgo de accidente que ello genera para los usuarios" y siendo imposible para la conductora esquivar el obstáculo, dado que era de noche.

Se afirma, asimismo, que la mercantil "--" es aseguradora del coche siniestrado en virtud de una póliza con cobertura de daños propios a todo riesgo, con una franquicia de 200 euros, siendo la Sra. Y tomadora y asegurada de dicha póliza.

Los daños del vehículo fueron tasados en 4.922,56 euros, incluida la franquicia de 200 euros. Reparado el vehículo, se emite factura por importe de 4.722,56 euros, una vez deducida la franquicia. Ambas cantidades han sido satisfechas por los dos interesados, abonando la parte correspondiente a cada uno de ellos, por lo que la aseguradora se subroga en los derechos y acciones del tomador del seguro.

En definitiva, se reclama a la Administración regional la cantidad de 4.722,56 euros en nombre de la aseguradora y la de 200 euros en nombre de la propietaria del vehículo y tomadora del seguro.

Se adjuntan a la reclamación copias de la escritura de poder de representación otorgado a favor del Letrado actuante por la aseguradora, del DNI de la Sra. Y, del permiso de circulación, de las condiciones particulares de la póliza de seguros, del informe pericial, de la factura expedida por el taller mecánico y del atestado policial.

SEGUNDO.- El 7 de marzo de 2019 la Jefe de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, actuando en calidad de instructora del procedimiento, solicita a la Comandancia de la Guardia Civil que remita copia autenticada de las diligencias instruidas en relación con el accidente que motiva la reclamación. Dicho requerimiento es atendido mediante el envío de copia autenticada del informe estadístico ARENA, que coincide con el ya obrante en el procedimiento.

TERCERO.- Con fecha 4 de marzo de 2019 se comunica al Letrado actuante la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que aporte al procedimiento información y documentación adicionales, incluida la acreditación de la representación que dice ostentar respecto de la propietaria del vehículo. Dicho requerimiento será cumplimentado el 13 de marzo.

CUARTO.- El 5 de marzo se recaba de la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del servicio presuntamente responsable del daño por el que se reclama, así como el del Parque de Maquinaria en relación con la valoración del daño.

Este último informe se evacua el 17 de abril. Se indica que el valor venal del automóvil es muy superior al de los daños reclamados y que éstos y su valoración se entienden compatibles con la forma de producción del siniestro.

QUINTO.- Tras sucesivas reiteraciones de la solicitud del preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras se evacua el 24 de febrero de 2020. Tras confirmar la titularidad regional de la vía en la que se produce el accidente, el informe sitúa la causa del mismo en la actuación negligente del conductor del vehículo del que procede la banda de rodadura que quedó sobre la calzada, cuya identidad se desconoce.

Del mismo modo, se señala que el servicio se realizó como es habitual, conforme a las disposiciones del pliego de prescripciones del servicio, habiéndose recibido el aviso del "Cecop" el día 8 de febrero a las 20:11 y habiéndose retirado la rueda y los objetos desprendidos de los vehículos siniestrados aproximadamente a las 20:47 horas. En la fecha del accidente existía un contrato para la conservación de la vía con una UTE conformada por las mercantiles "Ferrovial S.A." y "Pavimentos Asfálticos Lario, S.A".

Se acompaña al informe una copia del parte de incidencias del día del accidente, del que se infiere que en esa fecha se habían realizado varios recorridos de vigilancia a lo largo de toda la autovía y sus accesos y, en puntos kilométricos cercanos al de ocurrencia del siniestro, y se habían realizado actuaciones de conservación y retirada de objetos (plásticos, botellas, animales atropellados) apenas unas horas antes del accidente.

SEXTO.- Conferido el 6 de marzo de 2020 el preceptivo trámite de audiencia al Letrado de las reclamantes, no consta que haya hecho uso del mismo.

SÉPTIMO.- El 15 de octubre de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar el instructor que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado, toda vez que la causa del daño no es tanto la omisión de los deberes de conservación de la carretera como la presencia de un obstáculo en la calzada ajeno al servicio.

OCTAVO.- Consta que por los interesados se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación, que se sigue por los trámites del procedimiento abreviado con el número 47/2020, ante el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior de fecha 4 de noviembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos. En el supuesto sometido a consulta se ha acreditado la legitimación activa de la Sra. Y en su condición de titular del vehículo dañado y por ser quien hubo de asumir el coste de reparación en el importe de la franquicia de 200 euros.

Respecto de la legitimación activa de la compañía aseguradora, ha de reconocérsele de acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro, en cuya virtud, "el asegurador, una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro corresponderían al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización".

En el supuesto objeto de Dictamen la compañía aseguradora reclama la cantidad de 4.722,56 euros, resultante de restar al importe total de los daños padecidos por el vehículo la cantidad de 200 euros correspondiente a la franquicia de la póliza a todo riesgo suscrita entre ambos reclamantes. Consta que el coste total de reparación ascendió a 4.922,56 euros, según se desprende de la factura aportada al procedimiento, documento que también permite considerar abonada la indemnización por parte de la mercantil, circunstancia determinante de la subrogación de la aseguradora en la posición de la tomadora del seguro y titular del vehículo.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (Autovía RM-3), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP. Así, hay que recordar que el accidente tuvo lugar el 8 de febrero de 2018 y la solicitud de indemnización se presentó el 8 de febrero de 2019.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados. Se advierte, no obstante, que no se ha dado trámite de audiencia a la entidad concesionaria del servicio, a cuya existencia a la fecha del accidente se alude en el informe del Servicio de Conservación. Resulta evidente el carácter de interesado -de los previstos en el artículo 4.1,b) en relación con el 8 de la LPACAP- de la UTE encargada del mantenimiento y conservación viarios, máxime cuando se advierte que en la misma resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial podría establecerse la responsabilidad última del contratista si así procediera, conforme en este punto con lo razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente y evacuados a solicitud de la Consejería hoy consultante, a los que nos remitimos; doctrina aplicable, como es el caso, a las relaciones entre Administración y contratista en interpretación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (art. 196.3).

Ha de advertirse que, a diferencia de otros procedimientos similares tramitados por la misma Consejería ahora consultante, en los que tampoco se había conferido formalmente el trámite de audiencia, ni siquiera puede tenerse aquí por acreditado que el concesionario del mantenimiento de la vía haya tenido conocimiento de la existencia de la reclamación, pues no consta que se le haya recabado informe sobre lo acontecido, lo que podría colocar a dicha mercantil en situación de indefensión.

No obstante, en la medida en que el pronunciamiento de este Dictamen es acorde con el sentido desestimatorio de la propuesta de resolución, no se considera necesario retrotraer el procedimiento para que se efectúe el indicado trámite de audiencia, sin perjuicio de señalar la procedencia de que se notifique al concesionario la resolución final del procedimiento.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no conY en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.

Como venimos recordando ya en numerosos Dictámenes sobre supuestos muy similares al que es objeto del presente (por todos, los Dictámenes 85 y 207/2020 de este Consejo Jurídico), el Consejo de Estado pone de manifiesto (entre otros, los Dictámenes números 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necesitas probando incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En el supuesto sometido a consulta puede aseverarse que el interesado ha aportado elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como la causa de los mismos, según se desprende del informe de la Guardia Civil y de la factura de reparación de aquéllos. Ahora bien, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del necesario nexo causal.

Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en doctrina ya consolidada (por todos, el Dictamen 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 56/2012 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:

"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.

Por lo demás, no es de apreciar una culpa in vigilando del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".

En idéntico sentido se expresa el Alto Órgano Consultivo en Dictamen 846/2006, que versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños padecidos por un vehículo al circular sobre una barra de hierro que estaba sobre la calzada de una carretera nacional.

En el supuesto objeto de Dictamen la Administración ha proporcionado datos que permiten constatar una actuación adecuada del servicio de conservación y mantenimiento, con un funcionamiento que puede considerarse adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues, según se recoge en el parte de incidencias aportado por la Dirección General de Carreteras junto a su informe, el mismo día del accidente se habían realizado varios recorridos de vigilancia a lo largo de toda la autovía y sus accesos y, en puntos kilométricos cercanos al de ocurrencia del siniestro, se habían realizado actuaciones de conservación y retirada de objetos (plásticos, botellas ,animales atropellados), apenas unas horas antes del accidente.

La imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de la banda de rodadura o rueda en la calzada que, no correspondiendo a estructura o señalización de la propia autovía, ha de presumirse que procedía de un tercer vehículo desconocido; sin que tampoco pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.

QUINTA.- Errores advertidos en la propuesta de resolución.

En el Fundamento Jurídico segundo de la propuesta de orden, al analizar la temporaneidad de la acción, se confunden las fechas de ocurrencia del siniestro y de presentación de la reclamación, que aparecen intercambiadas, lo que debe corregirse.

En la consideración jurídica que analiza la relación de causalidad debe suprimirse la mención al artículo 1214 del Código Civil, que fue derogado por la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. La cita puede actualizarse con el artículo 217 de esta última Ley, relativa a la carga de la prueba en el proceso civil, aplicable al procedimiento administrativo en defecto de norma específica.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.

SEGUNDA.- Antes de elevar la propuesta de resolución al Consejero de Fomento e Infraestructuras deben corregirse los errores enumerados en la Consideración Quinta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.