El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de julio de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Jumilla, mediante oficio registrado el día 8 de junio de 2022 (Reg. 202200197488 08-06-2022), sobre Revisión de oficio del artículo 28 del Convenio de Personal Laboral y para Funcionarios (exp. 2022_193), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Resolución de 12 de marzo de 2010, de la Dirección General de Trabajo, se dispone la inscripción en el Registro y la publicación (BORM núm. 78, de 7 de abril) del Convenio de Personal Laboral y para Funcionarios del Ayuntamiento de Jumilla.
El artículo 28 del Convenio es del siguiente tenor literal:
“Artículo 28. – Jubilaciones.
La jubilación será obligatoria a los 65 años de edad, excepto para el periodo de carencia necesaria para percibir la pensión de jubilación, en cuyo caso se le permitirá al trabajador continuar vinculado al Ayuntamiento, hasta que cubra dicho periodo.
A los trabajadores con menos de 65 años de edad y más de 30 de antigüedad en el Ayuntamiento, que causen baja voluntaria en el mismo por jubilación, tendrán derecho a una ayuda por una sola vez con las cantidades que se indican para cada una de las edades que se detalla:
Edad Cuantía €
60 12.000
61 10.000
62 8.000
63 7.000
64 6.000
Cuando la jubilación sea por haber alcanzado los 65 años de edad, el Ayuntamiento gratificará al trabajador con 2.000 €. En los casos en que la jubilación sea posterior, cuando esta se lleve a efecto”.
SEGUNDO.- Con fecha 25 de marzo de 2020, la Intervención del Ayuntamiento de Jumilla evacua informe en el que sobre la base de la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo número 347/2019, de 14 de marzo, manifiesta diversas dudas acerca de la legalidad de la ayuda económica por jubilación anticipada prevista en el artículo 28 del Convenio, en la medida en que corresponde a una materia que no podría pactar el Ayuntamiento con su personal y dado que establece un elemento retributivo no previsto en la normativa estatal, y que se otorga por el mero hecho de extinguirse la relación laboral de manera anticipada.
Solicita que se evacue informe por el Servicio de Personal acerca de la legalidad del referido precepto convencional, si existe algún impedimento normativo para su aplicación y, en su caso, procedimiento a seguir para su declaración de nulidad y la de los actos de aplicación respecto de los que no hubiere operado la prescripción.
TERCERO.- En contestación a dicha solicitud, el Servicio de Personal y Recursos Humanos dio traslado de la cuestión a la asesoría jurídica externa del Ayuntamiento (ACAL), que evacua un informe jurídico cuyas conclusiones apuntan la procedencia de abonar las cantidades que se hubieran reconocido hasta el momento en aplicación del referido precepto, sin perjuicio de iniciar un procedimiento de revisión de oficio del artículo 28 del Convenio.
Tales conclusiones son ratificadas por el Servicio de Personal y Recursos Humanos en informe de 29 de mayo de 2020.
CUARTO.- El 26 de febrero de 2021 y a solicitud de la Intervención Municipal, se evacua nuevo informe por el Servicio de Personal y Recursos Humanos, que alcanza la siguiente conclusión:
“Para el personal incluido en el ámbito de aplicación del AMCC y de conformidad con las Sentencias del TS indicadas, las ayudas y/o gratificaciones incluidas en el art. 28 del AMCC, tal y como los tenemos configurados, constituyen una retribución no permitida por el ordenamiento, si bien el Ayuntamiento, a nuestro juicio, no puede dejar de aplicar sin más dicho Acuerdo Marco, y ello a pesar de la Jurisprudencia del TS reseñada; sino que tiene dos vías:
- A través de la negociación colectiva, impulsar su modificación.
- Acudir al procedimiento de revisión de oficio. Por lo que se propone iniciar el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107 [de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)], del artículo 28 del Acuerdo Marco y Convenio Colectivo relativa a las jubilaciones, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil [reparación], suspendiendo la eficacia de la previsión del Art. 28 del Convenio Colectivo del Ayuntamiento de Jumilla, en relación a los premios por jubilación, con fundamento en el Artículo 108 de la ley 39/2015, junto con el impulso mediante negociación colectiva del procedimiento para configurar las compensaciones adaptadas a las ultimas corrientes doctrinales”.
QUINTO.- El 13 de mayo de 2021, la Secretaría General del Ayuntamiento evacua informe en el que coincide con los informes previos en la ilegalidad de los premios de jubilación previstos en el artículo 28 del Convenio y concluye en la procedencia de incoar la revisión de oficio del precepto, indicando el procedimiento a seguir y los órganos competentes para su iniciación y resolución.
SEXTO.- Según se desprende del expediente, el 31 de mayo de 2021 el Pleno del Ayuntamiento acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del artículo 28 del Convenio y la suspensión de su aplicación.
Iniciado el procedimiento, se notificó a los representantes sindicales y se abrió un periodo de información pública por un plazo de 15 días hábiles para la formulación de alegaciones, mediante publicación en el BORM núm. 140, de 21 de junio de 2021 y tablón de la sede electrónica del Ayuntamiento de Jumilla, según consta en el certificado expedido a tal efecto de fecha 14 de julio de 2021.
Durante el periodo de información pública se presentó escrito de alegaciones por el Delegado Sindical de Comisiones Obreras de la Región de Murcia, que fueron rechazadas en informe del Servicio de Personal de fecha 28 de julio de 2021.
Ninguno de los documentos en que se plasman los acuerdos y actuaciones citados en este antecedente han sido incorporados al expediente remitido al Consejo Jurídico, habiendo tenido conocimiento este Órgano Consultivo de tales trámites a través del informe de Secretaría General que se reseña en el Antecedente Séptimo de este Dictamen.
SÉPTIMO.- Con fecha 17 de febrero de 2022, la Secretaría General del Ayuntamiento de Jumilla evacua informe en el que propone declarar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio incoado el 31 de mayo de 2021, e incoar uno nuevo al que habrán de incorporarse todos los informes evacuados en el caducado, acordando la apertura de un nuevo período de información pública.
OCTAVO.- El 23 de febrero de 2022, la Comisión Informativa Permanente de Régimen Interior, Personal, Comunicación, Tecnologías, Hacienda y Especial de Cuentas dictamina en sentido favorable la propuesta de incoación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio del artículo 28 del Convenio.
NOVENO.- Con fecha 28 de febrero de 2022, el Pleno del Ayuntamiento de Jumilla acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio del artículo 28 del Convenio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.1, letra f) y 106 LPACAP, suspender la aplicación del referido precepto convenional, abrir un trámite de información pública y notificar la incoación del procedimiento a los representantes sindicales del Ayuntamiento y solicitar informe al Servicio de Personal.
DÉCIMO.- El 14 de marzo de 2022, el Servicio de Personal y Recursos Humanos evacua informe en el que reitera las consideraciones y conclusiones del evacuado el 26 de febrero de 2021 (Antecedente cuarto de este Dictamen), actualizando la información relativa a las solicitudes de gratificaciones y premios por jubilación pendientes de resolución en el Ayuntamiento y que se está negociando un Plan de Ordenación de recursos Humanos, que entre otros contempla como objetivo la regulación de medidas destinadas al rejuvenecimiento de la plantilla.
UNDÉCIMO.- En el BORM núm. 75, de 31 de marzo de 2022 se publica anuncio de “Inicio de procedimiento de revisión de oficio y suspensión de la aplicación del artículo 28 del convenio de personal laboral y para funcionarios del Ayuntamiento de Jumilla”, concediendo un plazo de 15 días para alegaciones.
El anuncio se publica, asimismo, en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento.
No constan alegaciones en el registro de entrada del Ayuntamiento, según certificación evacuada el 6 de mayo por la encargada del registro.
DUODÉCIMO.- El 6 de junio, la Secretaría General informa acerca del procedimiento seguido, señalando que se notificó el acuerdo a los representantes sindicales y que finalizó el trámite de información pública sin que se hayan presentado alegaciones. Concluye este informe que procede solicitar el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia en relación con la revisión de oficio del artículo 28 del Convenio, “por entender que se trata de una retribución no permitida por el ordenamiento jurídico tal y como se ha puesto de manifiesto en los informes incorporados al expediente”.
DÉCIMOTERCERO.- El 6 de junio, la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Jumilla resuelve solicitar este Dictamen.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen presentada el 8 de junio de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicio que se alega en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
El artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), señala: “Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”, remisión que, dada la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio, que data del 28 de febrero de 2022, ha de entenderse realizada a los artículos 106 y siguientes LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.
No obstante, y dado que se pretende declarar la nulidad parcial de una disposición paccionada firmada por la comisión negociadora en diciembre de 2009, aunque publicada en marzo de 2010, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de incoación del mismo, es decir, la LPACAP (Disposición transitoria tercera, b), del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en tanto que norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el tiempo en que fue acordada la disposición objeto de la revisión de oficio.
SEGUNDA.- De la disposición objeto de revisión.
Según se desprende del expediente, la Corporación Local consultante pretende declarar la nulidad del artículo 28 del Convenio para Personal Laboral y para Funcionarios del Ayuntamiento de Jumilla, acuerdo mixto para personal funcionario y personal laboral, que en un único corpus normativo integra la regulación paccionada de las condiciones de trabajo para todo el personal del Ayuntamiento. El precepto se ubica en el Capítulo IV “Ayudas, seguros, indemnizaciones y asistencia jurídica”.
Su tenor literal es el siguiente:
“Artículo 28. – Jubilaciones.
La jubilación será obligatoria a los 65 años de edad, excepto para el periodo de carencia necesaria para percibir la pensión de jubilación, en cuyo caso se le permitirá al trabajador continuar vinculado al Ayuntamiento, hasta que cubra dicho periodo.
A los trabajadores con menos de 65 años de edad y más de 30 de antigüedad en el Ayuntamiento, que causen baja voluntaria en el mismo por jubilación, tendrán derecho a una ayuda por una sola vez con las cantidades que se indican para cada una de las edades que se detalla:
Edad Cuantía €
60 12.000
61 10.000
62 8.000
63 7.000
64 6.000
Cuando la jubilación sea por haber alcanzado los 65 años de edad, el Ayuntamiento gratificará al trabajador con 2.000 €. En los casos en que la jubilación sea posterior, cuando esta se lleve a efecto”.
TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio.
I. De conformidad con el expediente, se pretende declarar la nulidad del artículo 28 del Convenio, al considerar que invade competencias del Estado y fija conceptos retributivos para el personal municipal en contra de lo establecido en el ordenamiento jurídico aplicable, lo que convierte el referido precepto en nulo de pleno derecho al amparo de lo establecido en el artículo 47.1, letra f) LPACAP. No obstante, en algún informe del expediente también se pretende fundamentar la nulidad del precepto en los artículos 47.1, letra g) LPACAP y en el 47.2, en función de si se pretende atacar la validez del acto aprobatorio del Acuerdo de condiciones de trabajo o éste mismo.
En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo.
En su aplicación al caso, consta en el expediente remitido el acuerdo de iniciación, los informes del Servicio de Personal y Recursos Humanos y de la Intervención Municipal, algunos de ellos evacuados en el primer y caducado procedimiento revisorio y expresamente incorporados al segundo, y el preceptivo informe de la Secretaría General, ex artículo 3.3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Del mismo modo, se ha publicado anuncio para información pública acerca de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio.
Sin embargo, el propio acuerdo de incoación del procedimiento revisorio prevé dos actuaciones respecto de las que el Consejo Jurídico advierte una cierta insuficiencia, bien sea por falta de acreditación plena de su efectiva realización, bien sea porque en su práctica no ha respondido plenamente a la finalidad que le corresponde. Se trata del trámite de audiencia a los representantes sindicales y el informe propuesta que la Secretaría General había de elevar al Pleno.
a) En relación con la notificación del procedimiento revisorio a los representantes sindicales, no consta en el expediente que se haya llevado a efecto, pues no se han unido los correspondientes justificantes de envío y recepción de las notificaciones pretendidamente cursadas ni se han detallado en los informes obrantes en el procedimiento en qué fechas se enviaron tales notificaciones y a qué organizaciones sindicales.
En consecuencia, no consta que se haya dado audiencia a los interesados en el procedimiento, ni siquiera a aquellos a quienes el propio acuerdo de iniciación señalaba expresamente como tales. No parece necesario insistir en que habrá que considerar como interesados a las organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, los sindicatos, que aparecen en atención al objeto del procedimiento como titulares de intereses legítimos colectivos (art. 4.2 LPACAP).
Baste ahora con señalar que, tratándose de la nulidad de un precepto de la norma reguladora de las condiciones de trabajo del conjunto de los empleados públicos de la Corporación y siendo aquélla, además, fruto de la negociación colectiva, resulta evidente el interés legítimo de las organizaciones sindicales en el objeto del procedimiento, que pretende privar al conjunto de los empleados públicos de la Corporación de un beneficio reconocido por la norma paccionada, lo que engarza de forma clara con la función que la Constitución y las leyes otorgan a los sindicatos de defender los intereses de los trabajadores, en relación con un interés profesional o económico; "interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio" (STC 89/2020).
Entiende el Consejo Jurídico que una recta interpretación del principio contradictorio orientada a su mayor efectividad y que inspira una norma como la del artículo 8 LPACAP -en relación con la llamada al procedimiento a aquellos titulares de intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte- aconseja que se comunique de forma individual la tramitación del procedimiento a las organizaciones sindicales.
Como ya se ha dicho, no consta acreditado en el expediente que dicha notificación individualizada se realizase en el actual procedimiento de revisión. Tampoco cabría la incorporación del trámite de audiencia practicado en el procedimiento caducado. No sólo porque nada se resuelve en tal sentido en el nuevo procedimiento, sino porque dicha incorporación estaría prohibida por el artículo 95.3, segundo párrafo LPACAP, que expresamente obliga a cumplimentar en el nuevo procedimiento los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
En consecuencia, no se ha incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico el escrito de alegaciones que, según informe de Secretaría General de 17 de febrero de 2022, presentó ante el Ayuntamiento el delegado sindical de Comisiones Obreras durante el trámite de audiencia que sí se habría realizado en el procedimiento caducado, ni el informe del Servicio de Personal de 28 de julio de 2021 que las contestaba. Tampoco se ha incorporado una síntesis de ambos documentos a informes posteriores del procedimiento que pudieran alumbrar acerca de las alegaciones sindicales formuladas.
Procede, en suma, conferir el preceptivo trámite de audiencia a los representantes sindicales de los trabajadores. Si ya se hubiera llevado a cabo dicho trámite en el segundo procedimiento y la omisión fuera únicamente de acreditación de lo actuado en el expediente, bastaría con incorporar a éste los justificantes de las notificaciones realizadas.
b) En segundo lugar, consta en el expediente un informe de la Secretaría General, evacuado el 6 de junio de 2022, y que constituye el último acto de instrucción del procedimiento anterior a la formulación de la consulta al Consejo Jurídico por parte de la Alcaldesa-Presidenta de la Corporación. Dicho informe de Secretaría se evacua en el momento procedimental en el que habría de formularse la propuesta de resolución del procedimiento al Pleno, máxime cuando el acuerdo de iniciación del procedimiento revisorio, describe la tramitación a seguir y señala que será la Secretaría del Ayuntamiento la que evacue “informe-propuesta” al Pleno.
Hemos señalado en anteriores Dictámenes la relevancia de la propuesta de resolución, como trámite necesario (art. 88.7 LPACAP) y que en los asuntos que se someten a la consideración de este Consejo Jurídico, viene a constituir el verdadero objeto de la consulta. En efecto, dicha propuesta pone fin a la instrucción del procedimiento, tras considerar todas las cuestiones derivadas del mismo, incluida la valoración de las alegaciones formuladas por los interesados (art. 76.1 LPACAP), y ha de anteceder de forma inmediata a la consulta. En la medida en que culmina la instrucción del procedimiento y propone al órgano competente para resolver cuál será el sentido de la decisión administrativa que se plasme en la resolución, la propuesta delimita los contornos de la actuación administrativa, de modo que en los procedimientos de revisión de oficio, ha de identificar con precisión el acto o disposición cuya nulidad se pretende, ha de especificar la causa o causas de nulidad que se invocan, y ha concretar los términos del debate jurídico que llevan al órgano o unidad proponente a formular al órgano decisor su propuesta anulatoria.
Sin embargo, en el supuesto sometido a consulta, el informe de Secretaría de 6 de junio de 2022, no llega a proponer formalmente al Pleno la revisión de oficio del artículo 28 del Convenio, sino que se limita a concluir que procede formular la consulta al Consejo Jurídico. Además, no concreta qué apartados del artículo 28 del Convenio habrían de ser objeto de declaración de nulidad, lo que podría dar a entender que se pretende anular el precepto en su totalidad. Sin embargo, toda la fundamentación jurídica que se ha esgrimido en los informes obrantes en el expediente parece centrar su atención únicamente en el segundo párrafo del artículo, el que regula los premios por jubilación anticipada. Surge entonces la duda de si es únicamente este apartado el que se pretende revisar o también el tercero, por el que se regulan las gratificaciones por jubilación ordinaria, o incluso, el primero, que prevé la jubilación obligatoria del trabajador al alcanzar la edad de 65 años y sobre cuya eventual nulidad nada se ha argumentado en el procedimiento.
Por otra parte, no se identifica claramente la causa de nulidad que se invoca como fundamento de la revisión pretendida, toda vez que, aunque el acuerdo de inicio del procedimiento esgrime la del artículo 47.1, letra f) LPACAP, lo cierto es que un informe del Servicio de Personal y Recursos Humanos obrante en el expediente, identifica otras posibles causas como la prevista en el artículo 47.1, letra g) y en el 47.2 LPACAP. El informe de Secretaría de 6 de junio de 2022, sin embargo, no señala ninguna de estas posibles causas de nulidad como la que entiende concurrente en el precepto en trámite de anulación y por la que propone declarar su nulidad, pues se limita a remitirse a lo señalado en los informes del expediente, aun cuando las causas contempladas en éstos son en cierto modo incompatibles entre sí, pues unas son aplicables a los actos administrativos, las del 47.1 LPACAP, mientras que la del 47.2 de la misma Ley sólo es predicable de las disposiciones administrativ as.
En consecuencia, la instrucción del procedimiento no se ha completado adecuadamente con la remisión de la propuesta sobre la que debe pronunciarse el Consejo Jurídico. Así lo establece el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), al disponer que el expediente se considerará completo cuando conste "1.º Copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto, o proyecto de disposición de carácter general, que constituya su objeto".
II. Procede, en consecuencia, que por el Ayuntamiento se realicen las actuaciones instructoras indicadas (trámite de audiencia a las organizaciones sindicales y propuesta de resolución) con carácter previo a solicitar de nuevo el dictamen de este Consejo Jurídico sobre la existencia o no de causa de nulidad en la disposición cuya declaración de invalidez se pretende.
III. Una vez incoado el procedimiento revisor por acuerdo del Pleno de la Corporación de 28 de febrero de 2022, ha de atenderse a lo establecido en el artículo 106.5 LPACAP, en cuya virtud el transcurso de seis meses sin que se haya dictado resolución producirá la caducidad del procedimiento.
Se considera oportuno recordar a la Corporación consultante que con ocasión de la formulación de la consulta a este Órgano Consultivo, puede acordarse la suspensión del cómputo del plazo legalmente establecido para su resolución ex artículo 22.1, letra d) LPACAP, lo que habría de ser tenido en cuenta para evitar incurrir en caducidad (art. 106.5 LPACAP), dado que desde la recepción de este Dictamen restará poco más de un mes para que expire el referido plazo de seis meses.
En orden a evitar la terminación del procedimiento por dicha vía, cuando el Ayuntamiento vuelva a solicitar el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, puede acordar si así lo estima oportuno la suspensión del cómputo del plazo del procedimiento revisorio. Para que se produzca tal efecto suspensivo, la Administración consultante ha de adoptar un acuerdo expreso en tal sentido, en el momento de solicitar el Dictamen, y comunicar dicha solicitud a los interesados en el procedimiento. Esta comunicación habrá de ser expresiva del momento en que la petición de informe se realiza y del tiempo de suspensión, que finalizará con la recepción por parte del Ayuntamiento del Dictamen o por el transcurso de tres meses sin que se haya llegado a evacuar el informe. Finalización de la suspensión que también habrá de ponerse en conocimiento de los interesados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No procede declarar la nulidad de la disposición a que se refiere el procedimiento de revisión de oficio iniciado por el Ayuntamiento de Jumilla, toda vez que previamente ha de realizar dicha Administración las actuaciones instructoras que se indican en la Consideración Tercera de este Dictamen y, una vez llevadas a efecto, volver a formular consulta a este Consejo Jurídico para obtener el preceptivo dictamen sobre la existencia o no de causa de nulidad.
No obstante, V.S. resolverá.
