Dictamen nº 81/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de febrero de 2023 (COMINTER 44754), sobre revisión de oficio de la Resolución de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, relativa a la explotación porcina de D. X y D. Y (exp. 2023_038), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 19 de octubre de 2016, la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura inscribe el cambio de orientación productiva de la explotación porcina código REGA ES300210540143, de la que son titulares D. X y D. Y, tras superar la inspección veterinaria y obtener el informe favorable del Servicio de Sanidad Animal. Se autoriza el cambio de orientación productiva a cebadero, con una capacidad máxima de 4.856 cerdos de cebo. 

SEGUNDO.- En enero de 2020 y con ocasión de la tramitación de un expediente de autorización ambiental promovido por otro interesado, un tercero habría alegado que en el procedimiento de cambio de orientación productiva se omitieron los trámites de autorización ambiental integrada y de evaluación de impacto ambiental, que según el alegante eran preceptivos en atención a las características de la explotación.   

Dado que, según se deduce del expediente, la Administración regional no venía exigiendo dichos trámites ambientales en los procedimientos de cambio de orientación productiva, con fecha 16 de marzo de 2020 el Servicio de Sanidad Animal formula consulta al Servicio Jurídico de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca que, el 15 de junio de 2020, informa: “… tanto la instalación de nuevas explotaciones porcinas, como sus ampliaciones o cambios de orientación productiva que supongan un determinado aumento de plazas, se encuentran sujetos al régimen de autorizaciones ambientales vigente, que en este caso no se ha tenido en cuenta”.  

El referido informe jurídico, tras exponer el régimen aplicable a las autorizaciones concernidas y confirmar la preceptividad de las mismas en los procedimientos de cambio de orientación productiva como el instado en su día por los titulares de la explotación, concluye que procede iniciar procedimiento de revisión de oficio en orden a declarar su nulidad, al entender que la resolución de autorización de cambio de orientación productiva estaría incursa en la causa de nulidad establecida por el artículo 47.1, letra e), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).  

TERCERO.- En cumplimiento de lo indicado en el informe jurídico, con fecha 28 de febrero de 2022 se acordó el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 19 de octubre de 2016 de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se acuerda la autorización e inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas del cambio de orientación productiva de producción ciclo cerrado a cebadero, de la explotación porcina con código REGA ES300210540143, ubicada en paraje el --, Media Legua, del término municipal de Fuente Álamo, cuyos titulares son don X y don Y, pasando de un censo de 426 cerdas reproductoras a 4.856 plazas de cerdos de cebo.

La Orden de inicio del procedimiento de revisión de oficio no consta en el expediente, como tampoco los trámites integrantes del indicado procedimiento.

CUARTO.- El 28 de octubre de 2022 se declara la caducidad del procedimiento de revisión.

QUINTO.- Con fecha 17 de noviembre de 2022 se dicta Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente por la que se acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 19 de octubre de 2016 por la que se autorizó el cambio de orientación productiva, “por tratarse de un acto nulo de pleno derecho, de acuerdo con los apartados e) y f) del artículo 47.1 LPACAP”.

Esta orden se notifica a D. X el 23 de noviembre, con apertura de un trámite de audiencia por un plazo de diez días.   

SEXTO.- El 13 de diciembre de 2022, D. X formula alegaciones para oponerse a la revisión incoada. Afirma que se le coloca en indefensión, que se han omitido trámites esenciales como el Dictamen de este Consejo Jurídico, que la revisión iniciada es contraria al principio de seguridad jurídica, a la equidad, al principio de confianza legítima, a los derechos de terceros y a intereses colectivos, dado que esta revisión se enmarca en otra más global por la que la Administración regional está revisando todas las autorizaciones de cambio de orientación productiva otorgadas sin autorización ambiental. Por otra parte, invoca los límites a las potestades revisoras de la Administración dado el tiempo transcurrido desde que se dictó la resolución que se pretende anular, tiempo durante el que la Administración ha conocido los movimientos de animales de la explotación, y que ha funcionado de forma intachable durante años, habiendo pasado, satisfactoriamente, todas las inspecciones necesarias y habiendo recibido todas las autorizaciones pertinentes para el ejercicio de la explotación. Durante todos los años transcurridos desde la autorización que ahora se pretende anular, el titular ha realizado cuantiosas inversiones económicas que, de prosperar la revisión incoada, devendrían inútiles, al tiempo que se le generaría un perjuicio económico gravísimo que valora de forma inicial en 90.000 euros, más la pérdida de la inversión de 300.000 euros realizada en su día para el cambio de orientación productiva. Recusa, asimismo, a la instructora del procedimiento al considerar que su vinculación con la Consejería impulsora del procedimiento afecta a su imparcialidad y objetividad.

En cualquier caso, manifiesta que tiene solicitadas desde hace años la declaración de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada y que, una vez se aprueben dichos trámites ambientales, lo procedente será la convalidación del defecto procedimental que ha originado el procedimiento de revisión de oficio, por lo que solicita la suspensión de éste.

SÉPTIMO.- Rechazada la recusación de la instructora, el 19 de diciembre de 2022 propone el Servicio Jurídico de la Consejería consultante “acordar la nulidad de la Resolución de 19 de octubre de 2016 de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de cerrado a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300210540117 (sic, en realidad ES300210540143), cuyo titular es don X y don Y, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho, de acuerdo con los apartados e) y f) del artículo 47.1 LPACAP”.

OCTAVO.- El 23 de diciembre se solicita el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y el 29 de ese mismo mes se acuerda “suspender el plazo máximo para resolver el procedimiento de revisión de oficio, por el tiempo que medie entre la petición del referido dictamen a la Dirección de los Servicios Jurídicos y la recepción del mismo”. 

Consta en el expediente la notificación a D. X el 5 de enero de 2023.  

NOVENO.- El 8 de febrero de 2023 la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe 146/2022 en sentido favorable a la revisión de oficio de la resolución cuya declaración de nulidad se pretende.  

DÉCIMO.- El 17 de febrero se aprueba una copia autorizada de Orden resolutoria del procedimiento de revisión de oficio para su sometimiento a consulta de este Consejo Jurídico, lo que se lleva a efecto ese mismo día, mediante oficio al que se acompaña copia del expediente administrativo y el preceptivo índice de documentos. 

La referida copia autorizada de la Orden que habrá de resolver el procedimiento incurre en error al consignar el número de registro de la explotación afectada por la revisión de oficio pretendida.

El 17 de febrero se acuerda, asimismo, la suspensión del plazo máximo de resolución del procedimiento con ocasión de la solicitud de Dictamen y por el tiempo que medie entre dicha solicitud y la recepción del informe por parte de la instrucción. Se ordena, también, la notificación del acuerdo al interesado, si bien no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico documentación acreditativa de que así se haya hecho.   

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 106.1 LPACAP, dado que versa sobre una propuesta de resolución que decide sobre la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de un acto administrativo emanado de la Administración regional. 

SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio y órgano competente para resolver.

I. El acto que es objeto de revisión se identifica con la Resolución de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, de 19 de octubre de 2016, en la que se resuelve la autorización e inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas (RREP) del cambio de orientación productiva a cebadero de la explotación porcina con código REGA ES300210540143. 

Dicha resolución, de conformidad con el artículo 114 LPACAP no pone fin a la vía administrativa, por lo que es su falta de impugnación en plazo mediante los recursos ordinarios previstos en la Ley y su consiguiente firmeza la que permite que aquélla sea objeto del procedimiento excepcional de la revisión de oficio, conforme a lo establecido en el artículo 106.1 LPACAP, en cuya virtud, las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPACAP.    

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACAP. 

III. En atención al acto impugnado, es competente para resolver el procedimiento de revisión de oficio el Consejero consultante, toda vez que los artículos 16.2, letra g) y 33.1, letra b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, le reconocen competencia para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos que, como la resolución de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura ahora objeto de revisión, hubiesen sido dictados por los demás órganos de su Consejería. 

TERCERA.- Del procedimiento. Pluralidad de interesados: necesidad de completar la instrucción.

El artículo 106 LPACAP habilita a las Administraciones Públicas y previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPACAP. 

En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. En su aplicación al caso, consta el acuerdo de iniciación y el trámite de audiencia a uno de los titulares de la explotación, se han recabado los informes preceptivos, en particular el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, y se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución, por lo que, prima facie, se habrían cumplido todos los trámites preceptivos.

No obstante, ha de advertirse que el procedimiento de revisión de oficio ha de entenderse con todos y cada uno de los dos titulares de la explotación y no únicamente con uno de ellos, como se observa que ha ocurrido en el presente supuesto. En efecto, la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento y el trámite de audiencia se dirige sólo a D. X y no al otro titular, D. Y, siendo aquél el único que presenta alegaciones en el procedimiento.

Dado que la cotitularidad se refiere a una explotación ganadera, cuya gestión ordinaria conlleva numerosas relaciones con la Administración, no es descartable que exista un apoderamiento al propietario actuante para obrar en nombre de todos los titulares en relación con los asuntos afectantes a la explotación.

Desconoce el Consejo Jurídico si existe dicho apoderamiento y si le consta a la Consejería consultante, pero, de no ser así, ha de recordarse aquella doctrina jurisprudencial que establece que, cuando el acto administrativo afecta a una comunidad o copropiedad, debe comunicarse a todos los comuneros o condóminos, pues la solidaridad no se presume (art. 1137 del Código Civil). En consecuencia, la Ley impone la obligación de notificar los actos a los interesados, a todos ellos, sin que el condominio permita elegir arbitraria u objetivamente a cualquiera de ellos y omitir a los demás (STS, Sala 3ª, de 11 de mayo de 1996), pues ello determinaría la total y absoluta indefensión de éstos (STS, Sala 3ª, de 17 de julio de 1990). Ello no supone que uno de los condóminos no pueda recibir la notificación dirigida a todos ellos, en uso de la posibilidad que establece el artículo 41.3 LPACAP de que las notificaciones se practicarán en cualquier lugar y por cualquier medio que pe rmita tener constancia de la recepción por el interesado, como admite la STS, Sala 3ª, de 28 de marzo de 2006, pero en tal caso, como se ha dicho, la notificación debe dirigirse a todos ellos.

En el supuesto sometido a consulta, la solicitud de cambio de orientación productiva que formularon en su día está firmada por los dos titulares de la explotación, quienes consignan una única dirección postal, que es a la que se ha dirigido la notificación del trámite de audiencia y ha permitido la presentación de alegaciones por parte de uno de los interesados. Alegaciones que, en la medida en que se dirigen a combatir la revisión de oficio incoada por la Administración y, en consecuencia, a conservar la cosa común, cabe entender que redundarían en beneficio de la explotación y, por extensión, de los intereses de todos los cotitulares.

Ahora bien, dado que el procedimiento de revisión de oficio es diferente al de solicitud de cambio de orientación productiva, que instaron los dos cotitulares de forma conjunta, no sería aplicable la regla contenida en el artículo 7 LPACAP, en cuya virtud, cuando en una solicitud o escrito figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término. Y ello porque esta norma sólo es aplicable a las solicitudes efectuadas por los interesados y únicamente para las actuaciones a las que aquéllas den lugar, pero no para un supuesto como el sometido a consulta en el que la Administración ejercita, en un procedimiento diferente y de oficio, potestades de intervención susceptibles de producir un evidente perjuicio en la situación jurídica de los particulares.

De ahí que deba advertir el Consejo Jurídico que la notificación del trámite de audiencia no se dirigió a uno de los titulares de la explotación, por lo que salvo que le conste a la Administración consultante la existencia de un poder en favor del cotitular actuante otorgado por el restante o que éste llegara a tener conocimiento del procedimiento revisor por cualquier otra vía, se le habría colocado en indefensión, afectando a la validez del acto que habrá de poner fin al procedimiento de revisión de oficio.

En consecuencia, deberá la instrucción proceder a averiguar si le consta o no a la Consejería consultante que D. Y ha otorgado su representación al titular que ha actuado en el procedimiento, de modo que, si no existe poder bastante a favor de éste, procederá retrotraer las actuaciones al momento en que debió conferirse el trámite de audiencia al cotitular de la explotación y darle la posibilidad de presentar alegaciones.

De existir el apoderamiento, bastará con su comunicación a este Consejo Jurídico para la evacuación de Dictamen sobre el fondo.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de declaración de nulidad de la Resolución de 19 de octubre de 2016 de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se acuerda la autorización e inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas del cambio de orientación productiva de producción ciclo cerrado a cebadero, de la explotación porcina con código REGA ES300210540143, de la que son titulares D. X y D. Y, pues previamente han de realizarse las actuaciones indicadas en la Consideración tercera de este Dictamen en orden a evitar la eventual indefensión de este último.

No obstante, V.E. resolverá.