Dictamen nº 174/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 23 de enero de 2023 (COMINTER número 13730), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D.ª Y, por daños debidos a accidente en carretera (exp. 2023_006), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 15 de marzo de 2022 una abogada presenta en el Registro General del Ayuntamiento de Molina de Segura una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.
En ella expone que, sobre las 13:20 h del 14 de agosto de 2019, su cliente, D.ª Y, circulaba correctamente con su ciclomotor, marca SYM, matrícula --, por una zona de curvas sucesivas cuando, de manera repentina y debido a los baches y socavones que había en la carretera, la rueda delantera perdió adherencia y ella no pudo controlar el vehículo, por lo que colisionó bruscamente contra la bionda de protección del margen derecho de la vía. Asimismo, precisa que venía de Alcantarilla y que conducía en dirección a la pedanía murciana de Javalí Viejo.
Insiste en que el accidente se produjo, única y exclusivamente, porque, en aquel momento, la carretera se encontraba en pésimo estado de conservación y presentaba numerosos desniveles, baches y gravilla suelta, lo que hacía imposible circular por ella. Además, destaca que la vía carecía de alguna señalización que advirtiera de esa situación de peligro.
La abogada añade que, como consecuencia de dicho percance, la interesada sufrió lesiones de gravedad, que perdió en el acto el conocimiento y que tuvo que ser trasladada al Servicio de Urgencias del Hospital Clínico Universitario Virgen de la Arrixaca (HUVA) de Murcia.
Asimismo, resalta que en el atestado que levantó la Policía Local de Murcia se reconoce que “el asfalto se encuentra cuarteado”.
Por lo que se refiere a la valoración de los daños físicos por los que reclama, las concreta del siguiente modo:
1. Lesiones temporales: 141 días de curación (comprendidos entre el 14 de agosto de 2019 y el 2 de enero de 2020, fecha en la que recibió el alta médica).
- Por 141 días de carácter moderado, a razón de 54,30 €/día, 7.656,30 €.
2. Secuelas:
- Por 2 puntos por cervicalgia postraumática y hombro izquierdo doloroso, 1.703,91 €.
- Por 1 punto por perjuicio estético ligero (quemadura de segundo grado en el hombro izquierdo), 801,39 €.
Así pues, reclama por estos daños personales un total de 10.161,60 €.
Además, por los daños (patrimoniales) sufridos en la motocicleta que conducía su cliente, reclama otros 886,24 €.
En consecuencia, el montante de la indemnización que solicita se eleva (10.161,60 + 886,24) a 11.047,84 €.
Por otro lado, explica que formuló inicialmente reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Murcia pero que se dictó un Decreto desestimatorio de su solicitud por considerar que la vía en la que se produjo el accidente, la carretera RM-560, de acuerdo con lo informado por el técnico municipal del Departamento de Ingeniería Civil, era “de titularidad autonómica, correspondiendo a la Comunidad Autónoma su conservación y mantenimiento”.
En este sentido, manifiesta que la jurisprudencia ha admitido que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello (Sentencia núm. 80/2021 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Málaga, de 10 de febrero de 2021).
En relación de los medios de prueba de los que pretende valerse, propone la documental consistente en las copias del atestado levantado el día del accidente por dos agentes del citado cuerpo policial municipal, de diversos documentos de carácter clínico, de un parte médico de alta por incapacidad temporal, de 5 fotografías del lugar en el que se produjo el siniestro, y de una factura -ilegible- emitida por un taller de reparación de automóviles y motocicletas de Alcantarilla.
Asimismo, demanda la práctica de la prueba documental consistente en el expediente que se tramitó ante el Ayuntamiento de Murcia con el número 247/2019 y la testifical de las personas que la socorrieron, pero cuyos datos personales desconoce y no puede facilitar.
En el atestado policial se señala que el siniestro se produjo en el día y a la hora señalados, en la carretera de Alcantarilla a Javalí Viejo, número -. También, que había buena visibilidad, que la circulación era fluida, que el día estaba despejado y que había luz natural. Asimismo, que el firme de la calzada estaba seco y limpio.
De igual modo, se recoge en este documento una manifestación de la reclamante acerca del modo en que se produjo el accidente, que coincide con la que expone en su reclamación.
También se contiene en el atestado una Manifestación de los agentes que componían la patrulla actuante, en la que se expone que “Por los daños observados en la motocicleta y en la bionda de protección, deducen que la motocicleta circulaba dirección Alcantarilla-Javalí Viejo y por causas desconocidas, el vehículo se desplaza hacia el margen derecho de la calzada, colisionando contra la bionda de protección, saliendo rebotados tanto el vehículo como su conductora, cruzando los dos carriles de circulación arrastrando, para quedar en el margen izquierdo de la vía en su posición final, según el sentido de la marcha”.
Y se añade en el documento, asimismo, la siguiente Nota del agente instructor: “Que por lo manifestado por la patrulla actuante, por la conductora implicada, así como por la inspección ocular realizada en la zona de los hechos con posterioridad a accidente, es parecer del Instructor, que el accidente pudo tener la siguiente secuencia:
Que la motocicleta -- (A), circula por el carril derecho, sentido Alcantarilla-Javalí Viejo, cuando al llegar a una zona donde se suceden varias curvas, la conductora pierde el control del vehículo, desplazándose hacía el margen derecho de la vía, hasta impactar con la bionda de protección, perdiendo el conocimiento en ese instante, saliendo proyectada contra el asfalto, quedando en su posición final sobre el margen derecho del carril de circulación, sentido Javalí Viejo-Alcantarilla, tras haber cruzado arrastrando los dos carriles de circulación existentes.
Que la motocicleta, tras impactar contra la bionda de protección del margen derecho, sentido Alcantarilla-Javalí Viejo, cruza arrastrando los dos carriles de circulación existentes, para acabar junto a la conductora sobre el margen derecho de la vía, sentido Javalí Viejo-Alcantarilla, en su posición final.
Que se hace constar, que en la zona donde se produce el accidente, el asfalto se encuentra cuarteado, como se puede observar en las fotografías adjuntas, si bien, la Fuerza Instructora, no puede determinar que ésta haya sido la causa del siniestro”.
En el atestado se inserta un croquis explicativo del modo en el que se pudo producir el siniestro y dos fotografías, una acreditativa del estado en el que se encontraba el asfalto de la calzada y otra del estado en que quedó la bionda tras el impacto al que se ha hecho alusión. Esta última instantánea permite apreciar la existencia de gravilla suelta en la parte exterior de la calzada, justo debajo de la citada valla metálica.
SEGUNDO.- El 6 de abril de 2022 se requiere a la reclamante que aporte determinados documentos (nueva copia de la factura de reparación de la motocicleta, de la póliza del seguro que pudiera haber suscrito para cubrir los daños del vehículo, del permiso de circulación y de la tarjeta de inspección técnica de ciclomotor y de su carné de conducir) y presente declaraciones de que no ha interpuesto ninguna otra reclamación por el mismo hecho ni ha recibido cualquier tipo de indemnización por el mismo motivo.
Además, se solicita a la abogada interviniente que acredite la representación con la que dice actuar en nombre de la interesada mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, como impone el artículo 5.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
TERCERO.- También el citado 6 de abril se solicita a la Dirección General de Carreteras que informe acerca de lo que expone en la solicitud de responsabilidad patrimonial.
CUARTO.- El 25 de abril de 2022 se recibe el informe elaborado ese mismo día por el Jefe de Sección de Conservación III, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación.
En él se reconoce que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es titular de la carretera RM-560, pero se advierte que en el atestado policial no se indica el punto kilométrico en el que tuvo lugar el siniestro.
Se admite, asimismo, que “el firme no se encontraba en las mejores condiciones para su uso, existe firme en estado irregular, y gravilla suelta, pero ésta se encuentra fuera del carril de circulación, [pero] el conductor debería adaptar la velocidad al firme de la carretera”. De otra parte, se destaca que no se tiene constancia de que se hayan producido accidentes similares en el mismo lugar.
Por ello, se recuerda que el artículo 54, Adecuación de la velocidad a las circunstancias, del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, se indica que “Todo conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo…”.
QUINTO.- La abogada de la interesada presenta el 28 de abril de 2022 un escrito con el que adjunta los documentos y declaraciones de su representada que se le requirieron. De manera particular acompaña una fotografía de la factura expedida el 12 de diciembre de 2019 por un taller de reparación y automóviles por el importe total de 886,24 € y una copia del contrato privado por el que vendió el ciclomotor el 7 de enero de 2020.
Por último, aporta la copia de un formulario de inscripción del poder conferido a su favor por la reclamante en el Registro Electrónico de Apoderamientos, si bien no parece que se tramitase en alguna Oficina de Asistencia en Materia de Registros.
SEXTO.- Con fecha 4 de mayo de 2022 se demanda a la Jefatura del Parque de Maquinaria, dependiente de la Dirección General de Carreteras, que informe acerca del valor venal del vehículo en la fecha en que se produjo el accidente y sobre el ajuste con la realidad de los daños por los que se reclama, de acuerdo con el factura de reparación que se ha presentado, y el modo en se sostiene que se produjo el accidente.
De igual modo, ese mismo día se solicita a la Inspección Médica que informe sobre la valoración que ha realizado la interesada por los daños personales que alega.
SÉPTIMO.- El 17 de mayo de 2022 recibe el informe suscrito ese mismo día por el Jefe del Parque de Maquinaria, en el que se le atribuye a la motocicleta accidentada un valor venal de 990 €.
De igual modo, se expone que los daños que se produjeron en el vehículo resultan compatibles con el modo en que se sostiene que se produjo el siniestro y con el alcance de la reparación que se refleja en la factura presentada. Finalmente, se recuerda que no se ha aportado el permiso de circulación del ciclomotor.
OCTAVO.- El 19 de mayo se recibe asimismo el informe suscrito por la Inspección Médica en el que se concluye que ha quedado acreditado que, como consecuencia del accidente de tráfico mencionado, la interesada “resultó con una fractura sin desplazamiento del tercio distal de la clavícula izquierda, abrasiones a distintos niveles y una artritis postraumática en los dedos 2° y 3° de la mano derecha. Se considera finalizado el proceso el 19 de diciembre de 2020 (sic), como indica el traumatólogo interviniente al dar el alta. No se objetivan secuelas”.
Se concluye, asimismo, que la reclamante “ha presentado un perjuicio personal moderado, por pérdida temporal de la calidad de vida durante los días comprendidos entre la fecha del accidente, 14 de agosto de 2019 y la del alta del traumatólogo el 9 (sic) de diciembre del mismo año”.
De la lectura de los documentos que obran en el expediente, y del propio informe de la Inspección Médica, se deduce que la reclamante recibió en realidad el alta del traumatólogo de la sanidad privada el 19 de diciembre de 2019. No el 19 de diciembre de 2020, como se indica equivocadamente en el primer párrafo anterior, extraído del informe mencionado.
También advierte que existe otra equivocación en el segundo párrafo, porque se señala que la interesada ha sufrido lesiones temporales entre la fecha del accidente, 14 de agosto de 2019, y la del alta del traumatólogo el 9 de diciembre del mismo año, cuando, en realidad, como se ha expuesto, el alta se concedió el 19 de diciembre de 2019.
NOVENO.- El 25 de mayo de 2022 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes.
DÉCIMO.- La letrada presenta un escrito el 3 de junio de 2022 en el que reproduce el contenido de la reclamación que formuló inicialmente. Además, y de acuerdo con lo que se señala en el informe de la Dirección General de Carreteras, sostiene que es evidente que el estado de conservación de la carretera suponía un peligro potencial para los conductores. Y, en este sentido, recuerda que en el citado informe se reconoce que el firme no se encontraba en las mejores condiciones para su uso, pues se encontraba en un estado irregular, y que había gravilla suelta, aunque estaba fuera del carril de circulación.
Acerca de esta última circunstancia, añade que “sólo hay que echar un vistazo a las fotografías de la carretera que constan en el expediente para comprobar que la gravilla abundaba por todo el pavimento de la vía, y en consecuencia, la carretera se convertía en un lugar inseguro y peligroso para las personas que circulaban por allí”.
No obstante, alude de manera reiterada en el escrito a que el pavimento de la calzada no se encontraba en condiciones óptimas para que se pudiese circular por ella ya que el asfalto estaba cuarteado.
UNDÉCIMO.- Con fecha 7 de noviembre de 2022 se formula propuesta de resolución en la que se argumenta que procede inadmitir la solicitud de indemnización formulada porque estaba prescrita la acción de reclamación cuando se interpuso.
En este sentido, se recuerda que el accidente se produjo el 14 de agosto de 2019 y que la interesada recibió el alta médica el 2 de enero de 2020. También se advierte que la solicitud se presentó ante la Administración regional el 15 de marzo de 2022. Por ello, se sostiene que la reclamación de responsabilidad patrimonial es extemporánea.
Se precisa, asimismo, que la reclamante presentó en el Registro General de la Administración General del Estado, el 25 de octubre de 2019, una reclamación dirigida frente al Ayuntamiento de Murcia que fue desestimada al entender que la carretera en la que ocurrió el siniestro es de titularidad autonómica. Se enfatiza que la interesada no ha presentado copia del Decreto ni tampoco ha informado de la fecha en que se dictó y se le notificó dicha resolución.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 23 de enero de 2023.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento seguido.
I. La solicitud de indemnización se ha interpuesto por una persona interesada que padeció los daños personales por los que solicita ser resarcida. Asimismo, que ha demostrado convenientemente que, cuando sufrió el accidente, era la propietaria de la motocicleta en la que se produjeron los desperfectos por los que también reclama.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de mantenimiento de la carretera RM-560 de su titularidad, de acuerdo con lo que se ha acreditado en el procedimiento.
II. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se advierte que se ha sobrepasado con exceso el plazo de tramitación del procedimiento que se establece el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA.- Acerca de la posible prescripción de la acción de resarcimiento que ha interpuesto la reclamante ante la Administración regional.
I. Se ha expuesto más arriba que, en la propuesta de resolución de la que aquí se trata, se entiende que la acción de reclamación por responsabilidad patrimonial estaba prescrita cuando se ejercitó. En este sentido, se explica que el siniestro se produjo el 14 de agosto de 2019, que la interesada recibió el alta médica el 2 de enero de 2020 y que, sin embargo, presentó la reclamación ante la Administración regional el 15 de marzo de 2022.
En consecuencia, se entiende que el inicio del plazo de prescripción (dies a quo) debería contarse desde el citado 2 de enero de 2020 y que hay que entenderlo finalizado, por tanto, el 2 de enero de 2021.
También se recuerda que la reclamante presentó inicialmente la solicitud de indemnización, por el mismo motivo, ante el Ayuntamiento de Murcia, el 25 de octubre de 2019 -antes de que hubiese recibido el alta hospitalaria-, y que fue desestimada mediante un decreto, al apreciar que la carretera en la que se produjo el accidente es de titularidad autonómica. Sin embargo, se resalta en la propuesta que la reclamante no ha aportado alguna copia de la citada resolución desestimatoria y que tampoco ha acreditado la fecha en que se dictó, por lo que el órgano instructor “desconoce la fecha en que se dicta y notifica el mismo a la interesada”.
Por esa razón, no se atribuye ningún efecto interruptor de la prescripción a la solicitud de indemnización que se presentó ante el Ayuntamiento de Murcia, se considera que el dies a quo debe fijarse en el mencionado 2 de enero de 2020 (fecha del alta hospitalaria) y se declara prescrita la acción de resarcimiento por haberse presentado de manera extemporánea, fuera del plazo establecido al efecto.
Como se señala en el artículo 67.1 LPACAP, “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”.
II. Acerca de esta propuesta conviene hacer, no obstante, algunas precisiones:
a) La primera tiene que ver con la fijación del dies a quo del plazo de prescripción de la acción de resarcimiento. El examen de la documentación clínica que se ha traído al procedimiento, que es también de la que ha dispuesto la Inspección Médica para elaborar su informe, se limita a unos informes realizados por el Servicio de Urgencia del HUVA y a uno suscrito por un traumatólogo de la sanidad privada. Ninguno, sin embargo, realizado por los Servicios de Dermatología o de Cirugía Plástica de dicho centro hospitalario. Debe recordarse que la interesada solicita, asimismo, una reparación económica por el perjuicio estético ligero (quemadura) que dice padecer.
Se debe reconocer que la reclamante ha presentado el informe de un dermatólogo de la sanidad privada, fechado el 9 de diciembre de 2021, que, sin embargo, no resulta relevante para que se pueda reconocer la existencia de esa secuela de carácter estético y, mucho menos, para que se pueda fijar el inicio del plazo de prescripción por el hecho de que se le hubiese podido conceder el alta en ese servicio, por la citada abrasión cutánea, en esa fecha o en otra anterior.
Así pues, los únicos datos de los que se dispone para poder concretar el dies a quo son los que se contienen en el expediente administrativo, facilitados por el referido traumatólogo de la sanidad privada. Y gracias a ellos se puede conocer que el alta médica en ese servicio (no la hospitalaria, que es muy anterior) se concedió el 19 de diciembre de 2019, que es el día en que se debe considerar que comenzó a transcurrir el plazo de prescripción.
Acerca de esta cuestión, hay que resaltar que no debe considerarse dies a quo la fecha en que se emitió el alta laboral, el 2 de enero de 2020, como tantas veces ha explicado este Consejo Jurídico, por cuanto esa resolución sobre incapacidad laboral no hace sino constatar una realidad clínica previa, que es la curación o la estabilización de las secuelas.
b) En segundo lugar, se sabe que la interesada, asesorada por una abogada, interpuso inicial -y equivocadamente- su reclamación ante el Ayuntamiento de Murcia, que terminó por desestimarla por falta de legitimación pasiva, debe entenderse.
En ese caso, la acción de resarcimiento se interpuso el 25 de octubre de 2019, antes incluso de que hubiese comenzado a transcurrir en puridad el plazo de prescripción. Se ha apuntado con anterioridad que eso empezó a suceder el 19 de diciembre siguiente.
En la propuesta de resolución de este procedimiento se señala que se desconoce la fecha en que se dictó el Decreto municipal por el que se desestimó la solicitud de indemnización, y se niega virtualidad interruptora del plazo de prescripción a la reclamación que se presentó ante el Ayuntamiento y, por tanto, se considera que la interpuesta ante la Administración regional se presentó fuera del plazo de prescripción legalmente establecido y, por tanto, de manera extemporánea.
De la lectura del expediente administrativo se deduce que la Administración regional fue emplazada por el Ayuntamiento para que pudiese comparecer en el procedimiento de responsabilidad patrimonial que estaba tramitando el 14 de febrero de 2020, y pudiera formular alegaciones y aportar los documentos y justificaciones que estimase pertinente. De igual modo, se sabe que se la volvió a llamar al procedimiento el 13 de febrero de 2020, y que eso se repitió el 11 de septiembre de 2020. Y que, por último, el 16 de marzo de 2021 aún se le concedió una última audiencia en dicho procedimiento a la Administración regional, y que se le remitió copia de la documentación que obraba hasta ese momento en el expediente.
Por tanto, resulta evidente que, si el 16 de marzo de 2021 aún se le estaba concediendo una última audiencia a la Administración regional, la propuesta y, en particular, la resolución del procedimiento, esto es, el Decreto al que se refiere la abogada de la interesada, debieron ser posteriores.
Si se acepta que ello fue así y si se atribuye efecto interruptor a la reclamación presentada inicialmente, y en tiempo hábil, ante el Ayuntamiento, no cabe duda de que la solicitud de indemnización ante la Administración regional se presentó entonces, el 15 de marzo de 2022, dentro del plazo de prescripción legalmente establecido al efecto y, en consecuencia, de forma temporánea. El hecho de que no se disponga de un documento que permita contradecir lo que se ha expuesto, justifica que no se pueda entender, como se sostiene en la propuesta de resolución, que la acción de resarcimiento estuviese prescrita cuando se interpuso.
c) Lo que se acaba de exponer no impide que aún se puedan añadir algunas apreciaciones acerca de lo que se infiere de la lectura del expediente.
Las primeras sirven para confirmar que, en efecto, suponía una carga para la reclamante demostrar que presentaba la segunda reclamación, ante la Administración regional, en el plazo de un año desde que se le notificó el decreto municipal desestimatorio de la primera reclamación, exigencia que de manera sorprendente no cumplimentó. Pero más aún, si cabe, era la de que debería haber explicado qué motivos pudieron haberle inducido, particularmente a su abogada, a plantear en un primer momento la reclamación ante una Administración equivocada, como la municipal, y no ante la regional, que es la titular de la carretera en la que sufrió el percance por el que reclama. Está claro que el empleo de una mínima diligencia indagatoria le hubiera permitido identificar correctamente la Administración a la que debía imputar la comisión del daño.
No cabe duda de que, en algunos casos, los particulares pueden tener dudas acerca de cuáles puedan ser las Administraciones que prestan los servicios cuyo funcionamiento pudieran haber provocado los daños por los reclaman, pero no es razonable pensar que eso pueda suceder cuando actúan asistidos por abogados, a los que corresponde realizar esas averiguaciones y plantear correctamente las reclamaciones.
Las segundas apreciaciones tratan, por el contrario, sobre la labor desarrollada en este procedimiento por el órgano instructor. Y no se limitan a reprochar que en la propuesta de resolución no se realice el mínimo esfuerzo deductivo que se ha expuesto en el apartado b) anterior, sino que son más profundas.
Se debe recordar para ello que uno de los fundamentos de la institución de la prescripción se encuentra en la seguridad jurídica, que no es un motivo que se base en razones de estricta justicia material. Debido a esta circunstancia, su aplicación “no debe ser rigurosa, sino cautelosa y restrictiva”, como se razona en la Sentencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2003. Y por la importante consecuencia que su apreciación trae consigo, cabe añadir, como es la de provocar la pérdida taxativa de la eficacia jurídica de la acción y, por ende, la de impedir que se pueda entrar a conocer del fondo de un asunto.
Lo anterior supone que no proceda declarar la prescripción de una acción de resarcimiento sin que el órgano instructor haya alcanzado la certeza absoluta de que, en efecto, la inacción o la dejadez del reclamante durante el tiempo establecido en la ley ha provocado la pérdida de esa facultad de solicitar de las Administraciones Públicas la reparación de toda lesión que haya sufrido en cualquiera de sus bienes y derechos.
Nada hubiese impedido, sino todo lo contrario, que el órgano instructor hubiera solicitado al Ayuntamiento de Murcia que le hubiese facilitado una copia del Decreto desestimatorio de la primera reclamación y que le hubiese informado de la fecha en que se le notificó a la interesada, dado, además, que la Administración regional estaba personada en dichas actuaciones. Pero también es cierto que sobre el Ayuntamiento pesaba la obligación legal de remitir la reclamación al órgano competente, conforme al artículo 14.1 de la LRJSP.
Más fácil aún, y procedente, hubiese sido informar a la letrada de la reclamante de la duda que existía acerca del cumplimiento o no del requisito temporal de la reclamación, haberle demandado esa misma documentación e información y permitido exponer las razones que hubiese considerado oportunas ante la eventualidad de que se pudiese considerar prescrita la acción de resarcimiento, como en efecto sucedió.
CUARTA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta, y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Finalmente, no es necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
Resulta claro que este último supuesto encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la carretera en la que se produjo el accidente.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Por tanto, el titular de la vía es responsable del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, y tiene la obligación de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada.
QUINTA.- Sobre el fondo del asunto.
Ya se ha expuesto que la interesada solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 11.047,84 € como consecuencia de los daños personales y patrimoniales que sufrió cuando cayó sobre la calzada con el ciclomotor que conducía, el 14 de agosto de 2019, por la carretera RM-560, debido a los baches y socavones que había en la carretera.
Argumenta el accidente se produjo, única y exclusivamente, porque, en aquel momento, la carretera se encontraba en pésimo estado de conservación y presentaba numerosos desniveles, baches y gravilla suelta, lo que hacía imposible circular por ella.
En este sentido, no cabe duda de que el accidente de tráfico al que se refiere la interesada se produjo realmente y, además, en la vía y a la hora ya citadas, porque poco después de que sucediera acudió una patrulla de la Policía Local de Murcia, que atendió a la interesada, que estaba inconsciente después de la caída, y levantó el oportuno atestado.
Tampoco cabe cuestionar que sufrió una fractura sin desplazamiento del tercio distal de la clavícula izquierda, distintas abrasiones y una artritis postraumática en los dedos 2° y 3° de la mano derecha. De igual modo, también se debe reconocer que sufrió los daños patrimoniales que alega.
Pese a ello, entiende este Consejo Jurídico, a la vista de las diversas fotografías que se han incluido en el expediente administrativo, dos de las cuales se insertaron en el atestado policial, que no existe relación de causalidad alguna entre el funcionamiento del servicio regional de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños citados.
Esa apreciación se corrobora, a mayor abundamiento, con la apreciación del agente instructor que se contiene en la parte final del atestado, en la que se reconoce que en la zona donde se produjo el accidente el asfalto estaba cuarteado, si bien “no puede determinar que ésta haya sido la causa del siniestro”.
Conviene resaltar, de igual forma, que el agente no hace referencia a que pudiera haber gravilla suelta sobre el firme de la calzada, que pudiese haber ocasionado el deslizamiento del ciclomotor y la consiguiente caída de la conductora. No cabe cuestionar que había gravilla suelta debajo de la bionda contra la que impactó la interesada, pues se refleja con claridad en algunas de las fotografías a las que se ha hecho alusión. Pero no se ha acreditado de alguna forma, hay que insistir, que hubiese gravilla, además, sobre el firme de la calzada. Por tanto, se debe considerar que, aunque había dicha grava menuda, se encontraba fuera del carril de circulación y que no influyó de ningún modo en la producción del accidente.
En consecuencia, procede reconocer que el firme no se encontraba en ese lugar en las mejores condiciones, y que incluso presentaba un estado irregular, necesitado de una adecuada reparación. Sin embargo, no cabe duda de que dicho estado es similar al que se encuentran muchas carreteras en nuestra Comunidad Autónoma -por las que se circula con normalidad- dado que, por evidentes limitaciones presupuestarias, no es posible llevar a cabo el mantenimiento y conservación de todas las carreteras regionales que resultaría deseable en todos sus tramos o itinerarios.
En este supuesto, hay que considerar que el funcionamiento del servicio de conservación y mantenimiento de carreteras resultaba adecuado al estándar de rendimiento medio exigible, lo que impide que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración viaria regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución en cuanto desestima la reclamación por considerar que ya estaba prescrita la acción de resarcimiento cuando se interpuso, ya que no se puede entender que en este caso se hubiese producido ese efecto impeditivo del ejercicio de la acción, según se explica en la Consideración Tercera.
SEGUNDA.- No obstante, procede dictar una orden desestimatoria de la reclamación por no existir una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama, cuyo carácter antijurídico tampoco se ha acreditado convenientemente.
No obstante, V.E. resolverá.
