Dictamen 37/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 37/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto de Autorizaciones, Organización y Funcionamiento del Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

1. Los requisitos para obtener las diferentes autorizaciones seguirán siendo de orden formal, en cuanto que, presentada la documentación que describa las características de la entidad, centro o servicio social en cuestión, la Administración no tendrá más remedio que otorgarlas. Como hemos señalado antes, ello no satisface las exigencias de la LSS, que obliga a determinar los requisitos materiales necesarios para la prestación de los servicios sociales y la apertura de centros al efecto, que es lo que realmente justifica un régimen autorizatorio tan detallado como el que se pretende aprobar.
2. Exigir la inscripción en este Registro para poder contratar es añadir un requisito no previsto en la legislación sobre contratación pública. Cuestión distinta es que constituya requisito para percibir subvenciones, ya se instrumente su otorgamiento por acto o por convenio. Para este último caso (convenio subvencional), hemos de recordar el principio general que exige que la potestad subvencionadora se ejerza, sea cual sea su forma de plasmación, con respeto a los principios de concurrencia, objetividad y publicidad, lo que debería consignarse en este artículo 37.2 para que no se entienda que, por el solo hecho de estar la entidad inscrita en el citado Registro, la Administración regional está habilitada para suscribir un convenio de naturaleza subvencional.
3. Lo que está vedado al reglamento es que, sin habilitación legal, incida sobre situaciones jurídicas ya consolidadas o agotadas a la entrada en vigor de la nueva norma, pero no que incida sobre situaciones de futuro como puede ser un expediente sobre el que todavía no ha recaído resolución.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 20 de julio de 1998, la Dirección General de Política Social, dependiente entonces de la Consejería de Sanidad y Política Social (hoy de la de Trabajo y Política Social), emitió las memorias de legalidad, acierto y oportunidad sobre un primer borrador de proyecto regulador del Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia, que pretendía derogar y sustituir al Decreto 13/89, de 26 de noviembre, regulador de la materia.
SEGUNDO. El 25 de septiembre siguiente, el Servicio Jurídico de la Secretaría General emite informe sobre los trámites que es preciso observar y determinadas consideraciones al articulado de dicho borrador.
TERCERO. El 19 de octubre de 1998, el Pleno del Consejo Regional de Servicios Sociales emite informe favorable, con observaciones al articulado, redactándose un segundo borrador, que es nuevamente informado por el citado Servicio Jurídico el 17 de enero y el 7 de marzo de 2000, formulándose al día siguiente la memoria económica y el informe de la Secretaría General de la Consejería, favorable al nuevo texto elaborado.
CUARTO. Remitido el borrador a la Dirección de los Servicios Jurídicos, el 15 de mayo de 2000 emite su preceptivo informe, advirtiendo la omisión de los informes de los Consejos Sectoriales de Servicios Sociales y realizando determinadas observaciones sobre el texto, relativas a su ajuste a la Ley 8/85, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de la Región de Murcia (LSS) y a la mejora del articulado, observaciones que son analizadas por el citado Servicio Jurídico y dieron lugar a un nuevo borrador.
QUINTO. Solicitado el oportuno Dictamen al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), lo emite el 22 de octubre de 2000, en sentido favorable, aunque con observaciones destinadas a mejorar el articulado, que son analizadas por el Servicio Jurídico el 7 de noviembre siguiente. El 28 de ese mes la Dirección General de Política Social analiza las consideraciones expresadas en los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del CES y elabora un nuevo borrador, que es el remitido a este Consejo Jurídico, junto al expediente, índice y extracto reglamentarios, para emisión del preceptivo Dictamen.
SEXTO. El 26 de febrero de 2001 este Consejo Jurídico emite su Dictamen 24/01 en el que concluye que procede retrotraer el procedimiento para practicar el trámite preceptivo de informe de los Consejos Sectoriales de Servicios Sociales, que no constaba en el expediente.
SÉPTIMO. El 9 de marzo siguiente tiene entrada en este Consejo escrito del Secretario General de la Consejería, al que acompaña copia del certificado relativo al informe favorable emitido por los Consejos Sectoriales de Servicios Sociales, reunidos en sesión conjunta celebrada el 19 de octubre de 1998 y que, por error, no se incluyó en la documentación remitida en su día, solicitando nuevamente emisión de Dictamen.
A la vista de los expresados Antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al tratarse de un proyecto de reglamento de desarrollo de la LSS y también de la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia, en cuanto completa el régimen jurídico procedimental de las acreditaciones de las entidades a las que se refiere el artículo 46 de esta Ley, desarrollando con ello el número 2 de dicho precepto.
SEGUNDA. Procedimiento.
El procedimiento tramitado, una vez aportada al expediente copia del informe conjunto de los Consejos Sectoriales de Servicios Sociales de la Región de Murcia, puede considerarse completo y cumplido de conformidad con las diferentes normas jurídicas aplicables. La participación de los sectores afectados a que se refiere el artículo 24.1, c) de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha sido cumplimentada a través de la intervención de los Consejos Sectoriales, Consejo Asesor Regional de Servicios Sociales y CES, en el que se integran representantes de dichos sectores.
Por otra parte, es de resaltar el detallado análisis que la Consejería responsable ha ido realizando sobre las sucesivas observaciones de los informantes, lo que proporciona una adecuada motivación de las modificaciones introducidas en los borradores.
TERCERA. Contenido del Proyecto.
El Proyecto se compone de 47 artículos, divididos en 4 capítulos: I, de «Disposiciones Generales»; II sobre «Autorizaciones», dividido a su vez en 5 Secciones, correspondientes a las diferentes clases que se establecen y a otros aspectos relacionados con las mismas; III, dedicado al «Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales» y IV, sobre la «Inspección» de dichos servicios. Además, hay tres Disposiciones Adicionales, dos Transitorias, dos Derogatorias y dos Finales.
CUARTA. Habilitación legal del Proyecto.
El artículo 55 LSS establece que «corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma el desarrollo reglamentario de la presente Ley, regulando, entre otros, los siguientes aspectos:
«a) Condiciones mínimas que deben reunir los centros o servicios sociales que se presten, tanto comunitarios como especializados. (...)
c) Registro de Servicios Sociales, como instrumento básico de planificación, coordinación y financiación de los mismos.»
Por otra parte, en el artículo 63.1, c) de dicha Ley se reconoce como competencia de la entonces denominada Dirección Regional de Bienestar Social (hoy Dirección General de Política Social) la «autorización para la creación de servicios y apertura de centros tanto de carácter público como privado, y seguimiento administrativo de las entidades concertadas y colaboradoras, en relación con el Registro de Servicios Sociales».
Por último, la Disposición Final Segunda de la citada Ley establece que «el Consejo de Gobierno regulará el funcionamiento de los centros y servicios sociales establecidos en esta Ley en el plazo máximo de un año, a partir de la publicación de la misma», y la Cuarta que «regulará, en el plazo de tres meses, a partir de la publicación de la presente Ley, el funcionamiento del Registro de Centros y Servicios Sociales, creando la unidad administrativa necesaria para la gestión y seguimiento del mismo».
Con fundamento en el citado artículo 55 y, en concreto, en la previsión reglamentaria expresada en su letra c), se aprobó el Decreto nº 13/89, de 26 de enero, por el que se reestructuraba el Registro de Centros y Servicios Sociales creado por el Decreto nº 47/82, norma esta última que aquélla derogaba.
En la Exposición de Motivos de dicho Decreto 13/89 se indica, en relación con este Registro, que, junto a su finalidad instrumental de planificación, coordinación y financiación de servicios sociales prevista en el referido artículo 55,c) «se amplían los efectos jurídicos que causan los asientos practicados, por la vía de considerar el objeto registral homologado a las normas de la Comunidad Autónoma en cada caso aplicables sobre requisitos mínimos de centros y servicios sociales, de forma que el asiento registral de un centro o servicio social suponga su acreditación ante la Administración Regional en materia de Servicios Sociales», propósito que tenía reflejo normativo en su artículo 6, a).
Con ello, se estaba dotando a la inscripción registral de un doble efecto: de un lado, posibilitaba el conocimiento oficial de los centros y servicios sociales a efectos de planificación y financiación de los mismos y, de otra, constituía la autorización a que se refería el citado artículo 63.1, c) LSS, a los efectos de verificar el cumplimiento de las condiciones mínimas exigidas como requisito para la «creación» y «apertura»de los centros y la prestación de servicios sociales.
Así, se dotaba a un solo acto, la inscripción registral, de dos funciones diferenciadas en la ley, lo que era una opción admisible dentro del margen de operatividad del desarrollo legal atribuido al reglamento. El problema estribaba en que, así como en lo relativo a las finalidades de planificación y financiación, la inscripción cumplía satisfactoriamente su cometido (en la medida en que aquélla era requisito para recibir ayudas económicas y celebrar convenios letras b) y c) del citado artículo 6, no sucedía lo mismo con la finalidad acreditativa de la adecuación de dichos centros y servicios a las condiciones mínimas establecidas por la Administración regional, por la sencilla razón de que, exigiendo la LSS que tales condiciones se establecieran reglamentariamente, en aquella fecha aún no se había aprobado el oportuno reglamento. Por ello, las únicas condiciones que había que cumplir para abrir centros y prestar servicios sociales eran las establecidas en el Decreto (en concreto, en su artículo 11), que no eran condiciones materiales o funcionales, sino de carácter formal: la presentación del acto jurídico constitutivo de la entidad titular del centro o prestadora del servicio, la acreditativa de los órganos de gobierno y representación, una memoria sobre planes de actuación y régimen económico de la entidad y de cada centro, con determinación de los medios disponibles, acreditación de la titularidad y cargas de los centros y las licencias municipales de obras y de actividad que, en su caso, fueran preceptivas.
De este modo, las condiciones mínimas exigibles eran meramente documentales pues, al no existir la reglamentación específica a la que se refería el citado artículo 55, a) LSS, bastaba con obtener las referidas licencias municipales y presentar la memoria y demás documentos citados para que la Administración regional debiera inscribir a la entidad, y con ello se produjera el efecto autorizatorio del correspondiente centro y la prestación del servicio social. En la práctica, pues, las exigencias materiales a los centros y servicios eran las que se establecían en los ordenamientos urbanístico y medioambiental, que se verificaban con las preceptivas licencias municipales, ya que la memoria y demás documentación requerida sólo tenía un carácter informativo de las características jurídicas y económicas de dichas entidades, centros y servicios sociales.
Con el Proyecto que ahora se informa la situación no varía sustancialmente, pues la propia Consejería reconoce que siguen sin determinarse los requisitos materiales y funcionales de los centros y servicios sociales, «estando muy adelantada la redacción de un Proyecto de Decreto por el que se regulan las condiciones y requisitos mínimos que deben cumplir los servicios residenciales, con lo que se paliaría, al menos en parte, esta carencia normativa» (informe de 28 de noviembre de 2000).
Se desprende de ello, y así lo confirma el artículo 8.1 del Proyecto, que éste sigue la línea del vigente Decreto en cuanto establece un régimen jurídico formal del Registro y de las autorizaciones de los centros y servicios sociales, más completo si se quiere que el vigente, pero igual de vacío en lo que se refiere al control y verificación de las condiciones materiales y funcionales que, de modo específico para estos servicios, han de exigirse, que es lo verdaderamente esencial en este sector y sigue pendiente desde 1985. Dicho en otras palabras, se modifica el régimen jurídico de los aspectos instrumentales o formales (el Registro y las autorizaciones) pero no se aprueba el régimen jurídico material sobre los centros y servicios sociales, lo que nos lleva a pensar si no hubiera sido más adecuado que ambas reglamentaciones se hubieran aprobado conjuntamente, de modo que la adaptación de los centros y servicios existentes y la nueva creación de otros se hubiese realizado a la vez, tanto sobre los aspectos jurídicos formales como sobre los materiales o funcionales.
Sin perjuicio de lo anterior (que debería merecer una reflexión de la Consejería) es evidente que no puede negarse a ésta la facultad de sustituir el vigente Decreto por otro más completo y que satisfaga mejor las necesidades detectadas.
Sin embargo, en tal caso resulta claro que la mayor y más completa documentación que el nuevo Decreto requerirá a los afectados no tendrá una especial trascendencia a los efectos autorizatorios pues, como se ha dicho, no existen requisitos materiales específicos (salvo los establecidos en el Decreto 66/97, de 12 de septiembre, para las entidades colaboradoras en materia de integración familiar y adopción internacional, a las que luego se hará referencia), de forma que la nueva documentación tendrá igualmente una función meramente informativa de las características de las entidades, centros y servicios en la materia.
En otras palabras, que los requisitos para obtener las diferentes autorizaciones seguirán siendo de orden formal, en cuanto que, presentada la documentación que describa las características de la entidad, centro o servicio social en cuestión, la Administración no tendrá más remedio que otorgarlas. Como hemos señalado antes, ello no satisface las exigencias de la LSS, que obliga a determinar los requisitos materiales necesarios para la prestación de los servicios sociales y la apertura de centros al efecto, que es lo que realmente justifica un régimen autorizatorio tan detallado como el que se pretende aprobar.
Quizá consciente de la falta de sustrato material de las previstas autorizaciones, el Proyecto incluye un límite general a su otorgamiento, pero con una formulación tan inconcreta que, o bien puede dar pié a una improcedente discrecionalidad de la Administración o, interpretado rigurosamente, no será operativo. En efecto, disponer en el artículo 10 que no se otorgarán las autorizaciones cuando la actividad sea «imposible de cumplir en sus objetivos, conforme a los medios disponibles», sin que exista una concreta y obligada determinación reglamentaria de las condiciones y medios exigibles a cada clase y forma de prestación de los servicios sociales, equivale a otorgar a la Administración un excesivo margen de apreciación en lo que se refiere a esa adecuación entre objetivos y medios o, de lo contrario, a entender, en los términos literales del Proyecto, que nunca será «imposible» prestar un servicio, pues éste, más o menos eficazmente, se podrá prestar. Suponemos que la intención del precepto es evitar la autorización de servicios o centros con medios muy precarios, pero lo cierto es que si se aportan las licencias municipales de obra y apertura, la única posibilidad legal que tiene la Administración para denegar la autorización es con una previa aprobación de los concretos requisitos materiales y funcionales que han de cumplimentarse, determinación que hoy no existe. Por ello, y por razones de seguridad jurídica para las entidades afectadas, el precepto debe ser suprimido.
QUINTA. Consideraciones sobre el alcance y objeto del Proyecto.
A) Clases de servicios sociales.
En primer lugar, hay que determinar la clase de servicios sociales sobre los que ha de incidir el Proyecto. A tal efecto, debería especificarse en su artículo 1,a) que son los establecidos en el artículo 3 LSS y, además, las funciones de colaboración con la Administración en materia de integración familiar y adopción internacional reguladas por el Decreto 66/97, de 12 de septiembre. La referencia a la LSS es conveniente para delimitar el ámbito material del Proyecto por conexión con la Ley habilitante, y la relativa a las citadas entidades colaboradoras, porque éste viene a establecer las normas procedimentales para expedir la autorización o acreditación a que se refiere el citado Decreto 66/97, que contiene una regulación sustantiva específica para esta singular clase de servicios sociales, cuya regulación básica se encuentra, no en la LSS, sino en la Disposición Adicional Primera de la Ley 21/87, de 11 de noviembre, de Modificación del Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores, y en el artículo 25 de la Ley Orgánica 1/96, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Además, como se dijo al principio, estos servicios sociales tienen una previsión específica en el artículo 46.2 de la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia. Precisamente por complementar el Proyecto el régimen jurídico formal de la acreditación de esas entidades colaboradoras, es por lo que es necesaria una modificación del citado Decreto 66/97, para adaptar las referencias que éste, en forma de reenvío, realiza al Decreto 13/89 que ahora pretende derogar el Proyecto. A este respecto, la Disposición Adicional Primera de este último establece una equivalencia entre la «preinscripción», prevista en el Decreto 13/89, y la nueva «autorización previa» regulada en el Proyecto. Sin embargo, sería mucho más correcto y clarificador que se estableciera directamente la nueva redacción de los artículos 8.1 y 9.1 del Decreto 66/97, para que su coordinación con el nuevo sistema autorizatorio del futuro Decreto fuera perfecta.
Así, la Disposición Adicional Primera debería dedicarse expresamente a la modificación de dichos artículos 8.1 y 9.1 del Decreto 66/97, de modo que se estableciera en el primero de ellos que el procedimiento de habilitación de las citadas entidades colaboradoras se regirá por las normas del nuevo Decreto relativas a las autorizaciones previas o las de funcionamiento, según sea el caso. Por su parte, el artículo 9.1 debe disponer que la acreditación, mediante el otorgamiento de la correspondiente autorización prevista en el nuevo Decreto, permite el ejercicio de funciones de integración familiar o de mediación en adopción internacional, sin perjuicio de las facultades revocatorias de la Administración en los supuestos de incumplimiento de la normativa aplicable, incluido el incumplimiento de las obligaciones de traslado de información. Así existirá una mayor claridad en las relaciones entre el Decreto 66/97 y el nuevo, evitando labores interpretativas que puedan inducir a confusión en la determinación del procedimiento autorizatorio de estas entidades.
B) Autorización e inscripción.
Del articulado del Proyecto se desprende la existencia de tres grandes aspectos que son objeto de regulación: las autorizaciones de centros y servicios sociales, el Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales y la Inspección de éstos. Dejando ahora al margen este último, la primera diferencia que se advierte en relación con el Decreto 13/89 es que, frente al único acto administrativo de inscripción con efectos autorizatorios hasta ahora vigente, se desdobla la actuación de la Administración: en primer lugar, en un formal acto de autorización y, después, en un acto de inscripción de los datos que se desprenden de aquélla. Siendo ello una opción tan válida como la anterior, debe eliminarse la contradicción existente entre los artículos 5 y 37.1 del Proyecto, pues en el primero se otorga eficacia habilitante para el funcionamiento de centros o la prestación de servicios sociales a la expedición de la correspondiente autorización, como es lógico e inherente a esta clase de actos administrativos, y en el segundo se otorga el mismo efecto al acto de inscripción. Si se prevé un primer acto autorizatorio para la construcción o apertura de centros y servicios, al posterior acto de inscripción en el Registro sólo puede atribuírsele valor habilitante a los efectos del otorgamiento de ayudas económicas, que es, junto a su función planificadora, la esencial que atribuye a dicho Registro el artículo 55,c) LSS.
Por ello, ha de suprimirse el citado articulo 37.1. Además, debe ubicarse en su lugar lo establecido en el artículo 17.1 y 2, que se refiere, no a efectos de la autorización (como erróneamente se rubrica el precepto) sino a efectos de la inscripción en el Registro, siendo por ello su lugar adecuado el artículo 37, dedicado precisamente a esta materia.
En la misma línea, y en coherencia con lo dispuesto en el artículo 5, en el número 3 de dicho artículo 17 (que quedaría como único número), debe sustituirse la referencia a la «inscripción» de la autorización por la de «otorgamiento» de la misma, ya que el precepto se refiere a la habilitación para el funcionamiento de las entidades colaboradoras en materia de adopción internacional; habilitación que, al igual que para el resto de servicios sociales, se producirá con la nueva norma mediante la expedición de la oportuna autorización y no con la inscripción de ésta.
C) Sujetos obligados y actos sometidos a autorización.
También en relación con el objeto del Proyecto, el criterio a emplear para determinar, a su vez, el objeto de las autorizaciones que se prevén en su articulado, adolece de cierta imprecisión. En efecto, a la hora de determinar los sujetos obligados a obtener las autorizaciones, los artículos 1, a) y 6 del Proyecto se refieren indistintamente a las «entidades, centros o servicios» que pretendan realizar actividades en el campo de los servicios sociales. Sin embargo, es claro que la obligada a obtener las autorizaciones es sólo la «entidad» que pretenda prestar dichos servicios sociales, ya sea a través de un «centro» específico al efecto (según la definición dada en el artículo 3.3) o sin el mismo. Otra cosa serán los diferentes actos para los que dichas entidades precisen autorización y que vienen relacionados en los artículos 7, 9 y 12 (entre otros). En ellos hay también alguna confusión, pues la determinación de los actos sujetos a la autorización previa tiene una formulación distinta en los artículos 9.1 y 12. Es más conveniente que el artículo 9 se limite a establecer las clases de autorización (eliminando la incorrecta utilización indistinta de los conceptos de «entidades», «centros» y «servicios sociales» que se realiza en su primer párrafo) dejando para los preceptos específicos de cada autorización la determinación de los actos sometidos a las mismas.
D) Autorización previa.
Por lo que se refiere a la autorización previa regulada en la Sección Segunda del Capítulo II, debe precisarse en la letra c) del artículo 12 que lo sometido a tal autorización es la «prestación de servicios» en materia de adopción internacional y, además, en materia de integración familiar, tal y como dispone el Decreto 66/97, sin perjuicio de que, si en estos últimos se utiliza un centro (por ejemplo, para desempeñar las funciones de guarda y custodia del menor), debe obtenerse también la preceptiva autorización de funcionamiento del mismo.
E) Autorización de funcionamiento.
Por lo que se refiere a esta segunda clase de autorización, del artículo 19 se desprende la idea de que presupone la existencia de un centro, cuya apertura y funcionamiento es el objeto de la misma. Sin embargo, en el artículo 20.1 se contempla el supuesto de que se preste un servicio sin centro especifico al efecto (esto es lo que ha de entenderse al decir «cuando la prestación se lleve a cabo mediante servicios»), en oposición a los supuestos previstos en los números 2 y 3 de este artículo. A nuestro juicio, es más correcto que la mera prestación de servicios sea objeto de la autorización previa y no de la de funcionamiento, pues esta última debe ir naturalmente ligada a un centro. Por ello, es más adecuado trasladar este supuesto del artículo 20.1 al artículo 12, dedicado a los casos de autorización previa, de modo que en la letra a) de este último se contemple como acto sujeto a esta clase de autorización no sólo la prestación (y modificación) de servicios cuando se realice a través de centros, como actualmente dispone, sino en todo caso. En consonancia con ello, la documentación exigida en el actual artículo 20.1 y 3 (en este último número, en lo que se refiere al «servicio») que no coincida con la incluida en el artículo 13.1 para el otorgamiento de las autorizaciones previas, debe ser añadida en un nuevo número en este último artículo, dedicado específicamente a estos supuestos de prestación (o modificación de la prestación) de servicios, cuando no se utilice para ello un centro específico al efecto.
De esta manera, los supuestos en que se exigiría autorización de funcionamiento quedarían limitados a tres, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 19: a) cuando se trate de poner en funcionamiento un centro cuyo titular no disponga de autorización previa, en cuyo caso lo que procede es exigir dicha autorización y, una vez obtenida, se aplicaría lo dispuesto para el supuesto siguiente; b) cuando se trate de poner en funcionamiento un centro que dispone de autorización previa, en cuyo caso se exigiría la documentación prevista en el proyectado artículo 20.3; y c) cuando el centro no dispusiera de ésta pero ya estuviera inscrito en el Registro regulado por el Decreto 13/89 (artículo 20.4). Debería rehacerse este precepto para recoger estos supuestos y excluir los que no se refieren a un centro específico.
En coherencia con lo anterior, debería suprimirse la referencia a la «entidad, centro o servicio» contenida en el artículo 25. 1 y 2, así como su número 3, por ser ya innecesario. Y en el número 26. 1, precisar que la solicitud es de la «entidad titular del centro» en vez de la expresión «solicitud del titular de la entidad, centro o servicio».
F) Autorización de cambio de titularidad.
Por lo que atañe a la autorización de cambio de titularidad, debe precisarse su objeto en la misma línea de lo antes apuntado, esto es, indicar en el artículo 27.1 que lo que está sometido a la misma es el acto de cambio de titularidad del servicio que se presta y, además, el cambio de titularidad del centro cuando se preste mediante éste.
Por ello, no es correcto aludir en los artículos 7.2 y 27.2 al cambio de titularidad de «la entidad» o de «una entidad», pues esto incluiría la exigencia de autorización para un cambio en la titularidad de una persona jurídica (mediante una venta de las acciones de la misma, por ejemplo), siendo claro que el fin de la autorización regulada en la Sección Cuarta del Capítulo II es sólo fiscalizar la subrogación de una entidad en la prestación de un servicio social y, en su caso, en la titularidad del centro que se utiliza para ello. Así se dispone, correctamente, en el artículo 27.2 cuando se habla de cambio de titularidad «del servicio o centro».
SEXTA. Consideraciones particulares al resto del articulado.
- Requisitos para obtener autorización. Artículos 4, a) y 8.
La referencia genérica a la «normativa aplicable», incluida en el artículo 4, a), debe sustituirse por una más concreta que especifique que la normativa a la que se tendrán que ajustar las entidades en el funcionamiento y prestación de los centros y servicios sociales será la dictada en desarrollo del artículo 55, a) LSS, esto es, la normativa sectorial en materia de servicios sociales (y no de cualquier otro sector del ordenamiento, como se podría interpretar con la redacción actual).
Además, debe suprimirse la referencia a las «obligaciones y condiciones exigidas por otras disposiciones legales» (artículo 8.1) para evitar que pueda interpretarse que tales condiciones son requisito para otorgar las autorizaciones reguladas en el Proyecto, pues sólo serán requisitos para otorgar las previstas en las correspondientes normas sectoriales y ésto debe quedar claro. Ello no obsta, por supuesto, a que, como requisitos específicos, el Proyecto exija la obtención y presentación de concretas autorizaciones sectoriales (así, las licencias municipales de obras y de apertura, artículos 19 y 20.2,b) y 3,c), y el carnet de manipulador de alimentos y el libro de comedor colectivo expedidos por las autoridades sanitarias, artículo 20.2, d) y 3,e).
Además, debe precisarse que la reglamentación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 8.1 deberá dictarla el Consejo de Gobierno, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 55, a) LSS, evitando con ello que se interprete que este aspecto está incluido en la habilitación reglamentaria al Consejero contenida en la Disposición Final Primera.
- Concepto de autorización. Artículo 5.
Es más correcto expresar que la autorización «habilita» o «permite», y no que «consiente» el ejercicio de una actividad.
- Obligación de obtener autorización. Artículo 6.
Debe precisarse que las entidades (y sólo éstas) ya inscritas, lo son en el Registro regulado en el Decreto 13/89.
- Documentación preceptiva. Artículos 13.1, f) y h), 20.2,b) y 3,c) y 27.1, e).
Debe precisarse: en el Registro de Asociaciones «o en el de Fundaciones, en su caso» (artículos 13.1, f) y 27.1,e).
Por lo que se refiere a lo dispuesto en el artículo 13.1, h) es incorrecto hablar de «creación» de un centro o servicio, pues respecto a los primeros, se acuerda construirlos o utilizar los ya existentes y, respecto a los segundos, se acuerda prestarlos. Debe determinarse qué es lo que se pretende verificar y, en consecuencia, exigir la documentación con más precisión.
En lo que atañe a la acreditación de las preceptivas licencias municipales de apertura, como requisito para el otorgamiento de la prevista autorización de funcionamiento, hay que precisar lo dispuesto en los actuales artículos 20.2, b), segundo párrafo, y 3, c), segundo párrafo, sobre la obtención de tal licencia por silencio administrativo. Así, debe preverse que, cuando el interesado alegue haberla obtenido de modo presunto y no hubiera presentado certificación municipal acreditativa del efecto estimatorio, deberá solicitarse informe al Ayuntamiento correspondiente y luego actuar en consecuencia.
- Subsanación de la solicitud y desistimiento. Artículo 14.
La desatención del requerimiento de subsanación merece un especial comentario. Si se contesta al requerimiento (alegando la suficiencia de los documentos ya presentados o aportando sólo parte de los requeridos), no puede tenerse por desistido al interesado, pues no puede presumirse en tales casos el abandono de la pretensión. Sólo si no contestara al requerimiento podría presumirse válidamente su desistimiento; por ello, en el presente artículo debe sustituirse el verbo «atender» por «contestar» el requerimiento. Si se contesta, la Administración deberá dictar la resolución que proceda, estimatoria o desestimatoria, sobre el fondo del asunto.
- Suspensión del plazo máximo para dictar resolución. Artículo 15.2.
En este precepto se prevé que, una vez emitidos los informes técnicos procedentes, si advierten «deficiencias» se otorgará al interesado un plazo para su subsanación, y el oportuno requerimiento suspenderá el plazo máximo de resolución del procedimiento. Debemos señalar que tal efecto suspensivo sólo es admisible cuando se trate de subsanar deficiencias en documentos u otros elementos de juicio exigidos por la normativa correspondiente, según se desprende del artículo 42.5, a) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Ello será posible en relación con la documentación exigida en el Proyecto para cada clase de autorización, pero si el Decreto tiene que aplicarse también cuando se establezcan los requisitos materiales y funcionales de los centros y servicios, ha de advertirse que las deficiencias en los mismos no podrán ser subsanadas por esta vía procedimental, ya que no tendrán el carácter documental o formal a que se refiere el indicado precepto. En estos casos, la Administración deberá dictar la resolución que proceda sobre el fondo del asunto, denegando la autorización si no se reúnen todos los requisitos materiales, sin perjuicio de que en la misma se condicione su otorgamiento a la subsanación de las carencias que, en este orden, se hayan detectado.
- Silencio administrativo. Artículos 16, 24, 26.3 y 26.4.
En el artículo 16 se echa en falta una determinación expresa del sentido del silencio administrativo en la resolución de los procedimientos sobre autorizaciones previas. A tal efecto hay que decir que, para la generalidad de servicios sociales, rige la regla general (en defecto de previsión legal específica) del artículo 43.2 LPAC, esto es, el sentido positivo, y así debiera expresarse. Sin embargo, en los singulares supuestos de prestación de los servicios sociales de integración familiar y de mediación en adopción internacional, el silencio ha de ser necesariamente negativo, ya que de las disposiciones del Código Civil citadas al referirnos a esta singular clase de servicios sociales se desprende que estamos ante servicios de titularidad exclusivamente pública, por lo que las autorizaciones se limitan a encomendar o delegar el ejercicio de las correspondientes funciones, acreditando a las entidades como colaboradoras de la Administración. Por ello, al operarse sobre facultades relativas al servicio público, el citado precepto de la LPAC impone necesariamente el sentido negativo del silencio. En consecuencia, en los artículos 24 y 26.4 deberá contemplarse este específico supuesto y suprimir la expresión «sin perjuicio de los efectos de la resolución expresa» que se consigna tras las referencias al sentido positivo del silencio, ya que pueden inducir a error. En efecto, según dispone el artículo 43.4, a) LPAC, la resolución expresa posterior sólo puede tener el mismo sentido estimatorio que el del silencio positivo producido.
- Renovación de la autorización de funcionamiento y su caducidad. Artículos 24.5 y 26.
Aun cuando, según lo dispuesto en el artículo 26.1 y 2, las autorizaciones de funcionamiento de centros tienen una vigencia de cinco años, de su número 4 se desprende que su caducidad no se producirá por el mero transcurso de dicho plazo sin haber obtenido la preceptiva renovación, sino por no haber presentado la solicitud de esta última. Dado que ello supone, en la práctica, atribuir un efecto de prórroga a la formulación de dicha solicitud, debería especificarse que dicho efecto se producirá cuando ésta se presente dentro del plazo de cinco años, y que la prórroga surtirá efectos hasta que recaiga la oportuna resolución, expresa o presunta.
Por otra parte, no se advierte la utilidad que, en los casos en que no se formule la solicitud de renovación en plazo, pueda tener una expresa declaración de caducidad, pues lo normal es que los efectos de la autorización cesen automáticamente una vez haya transcurrido el plazo de cinco años sin presentar aquella solicitud, no siendo necesario, por tanto, un acto expreso al efecto.
Cuestión distinta es el supuesto de caducidad que, por no prestar durante doce meses ininterrumpidos el servicio autorizado, se preveía en el artículo 31,g) de un anterior borrador y que se ha suprimido en el definitivo por una presunta falta de cobertura legal. Dicho supuesto puede ser incluido en el Proyecto por las razones expresadas en el comentario al artículo 29, al que nos remitimos.
Por otra parte, debe eliminarse la duplicidad de números 5 contenida en este artículo 26.
Artículo 28.6.
En coherencia con lo dispuesto en el artículo 27.4, debe suprimirse la expresión «o comunicada ésta».
- Causas de revocación de autorizaciones. Artículo 29.
En algunos informes obrantes en el expediente se ha cuestionado la procedencia de incluir, como causas de revocación de las autorizaciones, las incluidas en las letras d), f) y g) del artículo 31 en la redacción que tenía en uno de los borradores anteriores (folio 82 del expediente), por tratarse de supuestos sancionadores y, por tanto, carentes de habilitación legal. Por tal motivo, dichos supuestos han sido suprimidos en el borrador definitivo. Este Consejo Jurídico disiente de la referida apreciación, pues en dichas letras d), f) y g) se configuraban dichos supuestos como simples condiciones ligadas al otorgamiento y mantenimiento de la correspondiente autorización; en concreto, las siguientes: a) la obligación del interesado de actualizar los datos inscritos en el Registro (que serán los que se desprendan de cada autorización) cuando éstos varíen; b) que se destinen para el fin previsto las ayudas económicas que se concedan en esta materia; c) un plazo de caducidad de la autorización, si no se presta la actividad en un periodo de doce meses ininterrumpidos. En los tres casos estamos ante requisitos legales o «conditio iuris» que hay que cumplir para el mantenimiento de la eficacia de la autorización que ha concedido la Administración (STC 181/90, de 15 de noviembre). Y, al igual que la concedió, puede revocarla si no se cumplen dichas condiciones, sin que, por ello, pueda hablarse de sanción en sentido estricto. En consecuencia, los supuestos de las letras d) y f) pueden incluirse en este artículo como causas de revocación; y el de la letra g), como motivo de caducidad, en el lugar más adecuado sistemáticamente.
Por otra parte deben realizarse ciertas correcciones: a) suprimir el supuesto de la letra d), pues no es necesario declarar la revocación de una autorización previa o de funcionamiento cuando se dicta otro acto (la autorización de cierre del centro o cese de la prestación) cuyo contenido ya presupone, por naturaleza, la cesación de los efectos de la primera; b) suprimir el supuesto de la letra e), pues no puede revocarse una autorización cuyos efectos ya han cesado, bien por el mero transcurso del plazo de vigencia (como antes se ha propuesto) bien por una expresa declaración de caducidad; c) suprimir el supuesto de la letra g), pues ya se encuentra incluido en el más general de la letra c): siendo el otorgamiento de la licencia municipal un requisito para el otorgamiento de la aquí regulada, si, tras ésta, se constata que se ha anulado aquélla, se producirá el supuesto contemplado en la referida letra c), sin necesidad de prever un supuesto específico al efecto.
- Efectos de la revocación. Artículo 31.
Si, como se dijo en anteriores consideraciones, el Registro es, conforme al artículo 55,c) LSS, un instrumento para la financiación de servicios sociales, parece más adecuado que, respecto a las ayudas públicas, sea la cancelación de la correspondiente inscripción en dicho Registro, y no la previa revocación de la autorización, el acto que determine la pérdida o imposibilidad de obtener aquéllas. Por ello, lo dispuesto en las letras a) y c) de este artículo 31 debería trasladarse al artículo 41, que regula los efectos de la referida cancelación de inscripciones.
Además, por lo que se refiere a lo dispuesto en la letra a) de este número 1, debe suprimirse lo relativo a la imposibilidad de celebrar contratos y conciertos con la Administración regional (estos últimos no son sino una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos), pues carece de competencia para introducir lo que no es sino un nuevo supuesto de prohibición de contratar, que se añadiría a los previstos en la legislación de contratación pública. Cuestión distinta será que el incumplimiento de los fines para los que se otorgue una ayuda pública constituya infracción administrativa sancionable conforme al artículo 82.1 b) y c) del Real Decreto Legislativo 109/88, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, al que se remite, para definir un supuesto de prohibición de contratar, el artículo 20, g) del Real Decreto Legislativo 2/00, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Por tanto, sólo después de imponer la referida sanción existirá prohibición de contratar.
Por otra parte, lo dispuesto en el número 2 de este artículo 31 es materia de Derecho Civil ajena a la competencia regional y al objeto del Proyecto. Además, su redacción es confusa, pues la entidad sería responsable de la cesación en la prestación del servicio, que es la consecuencia de la revocación de la autorización, pero del acto de revocación responde la Administración autora del mismo.
- Artículo 33.2.
Debe modificarse, pues la inscripción no «concreta» autorización alguna, sino que da publicidad oficial a los datos y documentos anejos al otorgamiento de aquélla, que es distinto.
- Artículo 34.2.
Debe corregirse:»expedidas, previa solicitud, por el funcionario.....».
- Efectos de la inscripción en el Registro. Artículo 37.
Además de lo dicho en Consideraciones precedentes sobre la improcedencia de atribuir efectos autorizatorios de la actividad a la inscripción (nº 1 y 3), hemos de reiterar lo dicho en el comentario al artículo 31.1, a) sobre la prohibición de contratar, pues exigir la inscripción en este Registro para poder contratar es añadir un requisito no previsto en la legislación sobre contratación pública. Cuestión distinta es que constituya requisito para percibir subvenciones, ya se instrumente su otorgamiento por acto o por convenio. Para este último caso (convenio subvencional), hemos de recordar el principio general que exige que la potestad subvencionadora se ejerza, sea cual sea su forma de plasmación, con respeto a los principios de concurrencia, objetividad y publicidad, lo que debería consignarse en este artículo 37.2 para que no se entienda que, por el solo hecho de estar la entidad inscrita en el citado Registro, la Administración regional está habilitada para suscribir un convenio de naturaleza subvencional sin atender a los antedichos principios, aspecto este último de gran importancia ante la frecuencia con que se suscriben esta clase de convenios con entidades de Derecho Privado. Cuestión distinta será el modo de aplicar dichos principios a los diferentes supuestos que puedan darse, que es ajena al objeto de este Dictamen.
- Inspección. Artículos 45 y 46.
Algún informe previo ha cuestionado, por falta de habilitación legal, la procedencia de establecer en estos artículos que los inspectores de servicios sociales tienen la condición de autoridad pública, su facultad de entrar en los centros asistenciales y que los particulares tienen el deber de colaborar con ellos. Por tal motivo se suprimieron tales disposiciones en el borrador que informamos.
Sin embargo, estas prescripciones son un complemento necesario para ejercer la función inspectora reconocida en el artículo 59.1 LSS y, por ello, su previsión reglamentaria no constituye extralimitación legal. Es más, si bien se mira, estas prescripciones son inherentes a la misma función inspectora, por lo que el reglamento sólo estaría explicitando lo que, de alguna forma, ya se infiere de la ley. Por ello, pueden incluirse en el articulado.
Por otra parte, en el artículo 46.1 debe suprimirse la referencia a la «petición de entidad, centro o servicio», pues la función inspectora se ejerce de oficio y, a lo sumo, en virtud de denuncia (lo que ya se prevé en el artículo), que es una mera comunicación de hechos presuntamente irregulares («notitia criminis») pero la inspección no debe ser objeto de instancia de los particulares.
Debe suprimirse el número 5, pues la determinación del valor probatorio de las actas está regulada con carácter básico (y con una formulación ligeramente distinta) en el artículo 137.3 LPAC.
- Disposición Transitoria Segunda.
Debe determinarse si por «completar su expediente» se incluye la obligación de solicitar las nuevas autorizaciones o simplemente de aportar la nueva documentación que exija el Decreto; y determinar el plazo de que dispondrán las entidades, según el caso, y las consecuencias de no hacerlo (revocación de la inscripción, se supone).
- Retroactividad del Proyecto.
En algún informe previo se ha cuestionado la procedencia de incluir una Disposición Transitoria, prevista en uno de los anteriores borradores (folio 92 del expediente) en la que se establecía que, a los expedientes en tramitación a la entrada en vigor del nuevo Decreto, éste les sería de aplicación; se fundamentaba su rechazo en que suponía una aplicación retroactiva de un reglamento, lo que estaba vedado a esta clase de normas.
Sin embargo, no puede compartirse tal objeción, pues lo que está vedado al reglamento es que, sin habilitación legal, incida sobre situaciones jurídicas ya consolidadas o agotadas a la entrada en vigor de la nueva norma, pero no que incida sobre situaciones de futuro como puede ser un expediente sobre el que todavía no ha recaído resolución. En definitiva, lo proscrito es la llamada retroactividad absoluta o propia, pero no la relativa o impropia, pues en tal caso no hay realmente derechos adquiridos que se afecten, sino meras expectativas. Y es razonable que las autorizaciones a otorgar tras la entrada en vigor del nuevo Decreto deban regirse por éste. En consecuencia, los procedimientos en curso deberán acomodarse en lo que sea preciso, incluyendo, en su caso, requerimientos de aportación de los nuevos documentos. Por todo ello, es posible introducir en el Proyecto la referida Disposición Transitoria.
- Disposición Derogatoria Segunda.
Es innecesario dedicar una específica disposición a la derogación de la Disposición Final Primera del Decreto 66/97 pues, en la medida en que ésta modificaba el Decreto 13/89 (que ya se deroga expresamente en la proyectada Disposición Derogatoria Primera), se estaría derogando por dos veces una misma parte de este último.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto objeto de Dictamen.
SEGUNDA. La aprobación del Proyecto supone completar el régimen jurídico-formal del sistema autorizatorio de las entidades, centros y servicios sociales y del Registro creado por la LSS, pero subsiste la laguna normativa en orden a la determinación reglamentaria de las condiciones materiales y funcionales mínimas que han de reunir aquéllos, incumpliéndose con ello el mandato establecido en la LSS. Ello implica que la virtualidad del régimen autorizatorio queda reducido a la presentación de documentos cuya finalidad es informar a la Administración de las características de dichas entidades, centros y servicios y a que, mediante la exigencia de las licencias municipales de obra, y de apertura, en su caso, se fiscalice indirectamente que cumplen los requisitos exigidos por la normativa urbanística y medioambiental, lo que resulta insuficiente en orden a la finalidad específica de la competencia regional en materia de servicios sociales. La Consejería debería reflexionar acerca de la necesidad de aprobar en este momento este nuevo régimen jurídico-formal y no esperar a su conjunta aprobación con el régimen jurídico material sobre condiciones mínimas de los centros y servicios, para que la adecuación se efectuase de modo homogéneo y simultáneo a ambos regímenes, lo que simplificaría los procedimientos administrativos.
TERCERA. No obstante lo anterior, no existe impedimento de carácter jurídico para aprobar en este momento el Proyecto en cuestión, en el que se deben introducir las modificaciones indicadas en las Consideraciones Quinta y Sexta de este Dictamen, de las cuales, las relativas a los artículos 17.3 y 37.1 (sobre los efectos autorizatorios y prohibitivos de la inscripción en el Registro), artículo 31 (sobre los efectos prohibitivos de la revocación de autorizaciones) y artículos 16, 24 y 26.3 (sobre el silencio administrativo en el otorgamiento de aquéllas), tienen carácter esencial a los efectos de lo dispuesto en el artículo 61.3 del Decreto nº 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
No obstante, V.E. resolverá.
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