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Extracto de Doctrina
La Comunidad Autónoma ostenta competencias en la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EA) de acuerdo con las bases y coordinación general de la sanidad. En el ejercicio de estas competencias se promulgó la Ley 4/1996, de 14 de junio, por la que se aprueba el Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, en la que se establece el derecho de los consumidores a la protección frente a los riesgos que puedan afectar a su salud (art. 3.1); la especial protección que ha de prestarse a determinados colectivos más desprotegidos, entre los que figuran los niños y adolescentes (art. 4); y la exigencia de que los bienes puestos en el mercado a disposición de los consumidores y usuarios no implicarán riesgos para su salud (art. 6.1).
En coherencia con lo expuesto, el preámbulo del Proyecto debe completarse con la cita de los títulos estatutarios referidos
PRIMERO.- Por la Dirección General de Salud Pública se elaboró, en fecha indeterminada, el primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se establecen las condiciones sanitarias para el servicio de comedor escolar y medidas de protección de la salud y fomento de hábitos alimentarios saludables en los Centros docentes públicos y privados no universitarios, cuyo texto fue sometido a la consideración de la entonces Consejería de Educación y Cultura, que lo informó favorablemente, aunque efectuó una serie de consideraciones tendentes a mejorarlo, algunas de las cuales fueron incorporadas al borrador.
Al Proyecto normativo se unió la siguiente documentación:
a) Propuesta del Director General de Salud Pública.
b) Informe, denominado memoria justificativa, que explica la necesidad de establecer medidas específicas para la implantación de una alimentación equilibrada en los comedores escolares, como medio de conseguir un patrón dietético en la Región de Murcia que se aproxime a las recomendaciones de una dieta saludable.
c) Memoria económica en la que se hace constar que la aprobación de la norma proyectada no implica nuevos compromisos de carácter económico.
d) Un denominado informe sobre el impacto por razón de género, en el que se afirma que el Proyecto "no supone ninguna medida que implique diferencia entre hombre y mujeres o que haga referencia a derechos, recursos, participación, normas y valores vinculados a la pertenencia a un sexo".
e) Informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, que se pronuncia favorablemente a su contenido.
SEGUNDO.- Según se hace constar en el expediente, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2004), se dio audiencia a la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM); a la Confederación de Centros Privados "Educación y Gestión" (EyG); a la Federación de Asociaciones de padres/madres de alumnos/as de la Región de Murcia "Juan González" (FAPA-RM); a la Unión de Cooperativas de la Región de Murcia; a la Asociación de Centros de Enseñanza Privada de la Región de Murcia (CECE) y a la Consejería de Educación y Cultura. Las cinco entidades relacionadas en primer lugar no formularon alegación alguna, en tanto que la Consejería competente en materia de Educación emitió informe a través de la Dirección General de Enseñanzas Escolares en el que mostraba su conformidad al texto.
Aparece incorporado al expediente un informe emitido por el Colegio Oficial de Químicos de Murcia, sin que conste que fuese solicitado, en el que se propone que entre los profesionales encargados de supervisar los menús y dietas se incluyan a los Licenciados en Ciencia y Tecnología de los Alimentos; sugerencia que no fue aceptada al considerar la Consejería proponente que el artículo 5 del Proyecto, al establecer que los menús serán supervisados por "profesionales, diplomados o licenciados, con formación suficiente y acreditada en nutrición y dietética", no excluye de tales funciones a los Licenciados en Ciencias y Tecnología de los Alimentos.
TERCERO.- Recabado el parecer de los órganos consultivos de la Administración Regional cuyas competencias inciden en la materia, obran los informes favorables emitidos por el Consejo de Salud de la Región de Murcia, el Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia y la Comisión Regional para la Seguridad Alimentaria.
CUARTO.- Remitido el borrador del Proyecto a la Dirección de los Servicios Jurídicos, este órgano consideró que, dado el contenido del Proyecto y las implicaciones de su entrada en vigor, se hacia necesario completar el expediente con el dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), en aplicación de lo establecido en el artículo 5.a) de la Ley 3/1993, de 19 de julio, de su creación.
Solicitado en estos término informe al CES, es evacuado con fecha 29 de julio de 2008, haciendo constar el Consejo la valoración positiva que el Proyecto le merece, no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar el texto, entre las que destaca la relativa a la conveniencia de hacer extensiva la prohibición de venta de alimentos hipercalóricos a otros ámbitos distintos al escolar, tales como campamentos, granjas escuelas, ludotecas, etc., cuyos usuarios son también escolares. Por otro lado, también indica que, a su juicio, el Proyecto debería establecer la obligación de que los menús en los centros escolares estén compuestos por una ensalada, guiso tradicional (plato único), pan y fruta.
Mediante informe de la Dirección General de Salud Pública de 26 de septiembre de 2008, se analizan las propuestas del CES y se rechazan, por las siguientes razones:
1. Respecto a la propuesta de ampliación del ámbito de aplicación de la norma a campamentos, granjas escuela, ludotecas, etc., porque el Proyecto de Decreto se formula en el marco de los objetivos del Plan de Educación para la Salud en la Escuela de la Región de Murcia 2005-2010, ciñéndose, por lo tanto, al ámbito docente.
2. En cuanto al menú propuesto se rechaza su inclusión, al considerar que la calidad nutricional y energética de los menús se puede conseguir sin necesidad de acudir necesariamente a los platos propuestos por el CES.
QUINTO.- Enviado de nuevo el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos en solicitud de informe, la misma lo emite con fecha 12 de noviembre de 2008, en sentido favorable, formulando, no obstante, una serie de observaciones que, debidamente valoradas por la Consejería consultante, fueron parcialmente incorporadas al texto.
Asimismo, indica dicho Centro directivo la pertinencia de incorporar al expediente un estudio económico "con referencia al coste y financiación de los nuevos servicios que la Administración deberá prestar; y con la debida cuantificación de las consecuencias económicas de la norma". Al considerar la Consejería proponente que el único coste derivado de la entrada en vigor de la norma proyectada radicará en la dotación a los centros docentes públicos que carezcan de ellos, de medios de conservación y calentamiento de alimentos preparados por las familias de los alumnos que así lo requieran (art. 5.3), solicita informe económico de la Conserjería de Educación, Formación y Empleo, al ostentar ésta la competencia en relación con el equipamiento de los centros docentes públicos.
El informe es emitido por el Jefe del Servicio de Promoción Educativa de la Dirección General de Promoción Educativa e Innovación, afirmando que "todos los centros educativos con servicio de comedor escolar dependientes de la Consejería de Educación, Formación y Empleo cuentan actualmente con los medios de conservación (armarios o cámaras frigoríficas) y calentamiento de alimentos (cocinas a gas y/o hornos microondas) necesarios para hacer efectiva, en los casos en que sea necesaria, la previsión contenida en el artículo 5.3 del proyecto".
No obstante lo anterior, en el informe también se propone modificar la redacción del citado artículo del Proyecto, a fin de especificar que serán los Centros y no los alumnos, los encargados de depositar los alimentos preparados de casa, así como de calentarlos y servirlos. Advierte también de la necesidad de garantizar unas adecuadas condiciones higiénico sanitarias en el proceso de depósito, calentamiento y servicio de los alimentos que los alumnos lleven al centro. Las modificaciones propuestas se aceptan y se incorporan al texto, dando lugar a un nuevo borrador que, acompañado del expediente administrativo y del extracto de la Secretaría General, se somete a consulta de este Consejo Jurídico mediante escrito que tienen entrada en su Registro General el día 8 de abril de 2009.
SEXTO.- El Consejo Jurídico, por Acuerdo 6/2009, de 15 de junio, suspende el trámite para la emisión del preceptivo Dictamen, al objeto de que por la Consejería consultante se completase el expediente con las siguientes actuaciones:
1ª) Incorpore el Acuerdo aprobado, con fecha 29 de junio de 2005, por el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, sobre comidas en los centros escolares, junto con un informe sobre la adecuación del Proyecto al contenido de dicho Acuerdo.
2ª) Recabe a la Consejería competente en materia de Educación el estudio económico sobre el mayor coste que pudiera suponer la prestación del servicio de comedor -tanto si se suministra directamente como si se contrata con una empresa externa- atendiendo a las nuevas exigencias que se desprenden del texto normativo en relación con la composición del menú, menús alternativos, supervisión de los menús por profesionales, etc. y, una vez en su poder, proceda a incorporarlo al expediente.
3ª) Traslade el Proyecto de Decreto a todos los Ayuntamientos de la Región con el fin de que puedan formular las alegaciones que consideren oportunas, las cuales deben unirse al expediente.
SÉPTIMO.- Recibido el Acuerdo en la Consejería proponente se procede a darle cumplimiento con el siguiente resultado:
1º) Se incorpora al expediente una copia del Acuerdo núm. 550 adoptado por el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al que se acompaña un informe en el que se aborda la adecuación del Decreto que se pretende aprobar con el contenido de dicho Acuerdo.
2º) Solicitado a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo un estudio económico sobre el mayor coste que pudiera originar la aprobación de la norma que se proyecta, el requerimiento se cumplimenta mediante informe emitido por el Director General de Promoción Educativa e Innovación en el que se indica que "el único aspecto que podría conllevar algún efecto económico son las previsiones del artículo 5 en relación con los menús alternativos, efecto que desaparecería si se estableciera que los mismos sólo se ofrecerían a los alumnos cuando las posibilidades organizativas del centro lo permitieran". La sugerencia es aceptada por el órgano promotor de la norma que también acoge la de hacer referencia a la responsabilidad del centro en relación con la recepción y conservación de comidas preparadas por las familias. El resto de propuestas que se contienen en el estudio económico son razonadamente rechazadas.
3º) Remitido el Proyecto de Decreto a todos los Ayuntamiento de la Región de Murcia, se recibieron alegaciones de los de Molina de Segura, Mazarrón y Murcia. De aquéllas se ha incluido en el texto la efectuada por el Ayuntamiento de Molina de Segura en el sentido de prohibir el consumo en celebraciones y fiestas organizadas en los colegios, de productos de preparación casera o hipercalóricos, con el objetivo de evitar riesgos sanitarios y la asociación de snacks y aperitivos con el concepto de alegría y celebración. Asimismo se acogió la formulada por el Ayuntamiento de Murcia de hacer referencia a las competencias que otras Administraciones públicas tienen en materia de supervisión e inspección de los comedores y en el ejercicio de la potestad sancionadora en relación con las infracciones que se indican en el Proyecto.
OCTAVO.- Finalmente, mediante escrito que tiene entrada en el Registro del Consejo Jurídico el día 15 de octubre de 2009, el Iltmo Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo recaba la continuación del trámite para la emisión de Dictamen, acompañando copia autorizada del Proyecto de decreto en el que se recogen las modificaciones que se han efectuado, extracto de secretaría y copia de la documentación que se relaciona al folio 87.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen preceptivo respecto a los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico).
Con este carácter se solicita la consulta y se emite el presente Dictamen. Se trata de un Proyecto que se dicta en ejecución de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia (en adelante, LSRM), artículos 2 y 11, en ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad e higiene (artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía), y en desarrollo de la legislación básica estatal (artículos 6 y 18 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad -en lo sucesivo, LGS-).
SEGUNDA.- Consideraciones generales sobre el tema que se aborda en el Proyecto.
El Reglamento tiene por objeto la regulación de las condiciones sanitarias que deben cumplir los comedores escolares de los centros docentes públicos, privados y privados concertados no universitarios, para ofrecer un servicio de comidas preparadas seguras y de acuerdo con las características de una dieta saludable (dieta mediterránea), así como establecer medidas de protección de la salud y fomentar hábitos de alimentación saludable en centros docentes no universitarios (artículo 1).
La importancia de potenciar, en todo el ámbito nacional, la dimensión educadora de los comedores escolares, desarrollando en los alumnos estilos de vida y hábitos alimentarios saludables que perduren a lo largo de su vida, llevó a la Comisión Permanente de Salud Pública a proponer al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud la adopción de un Acuerdo que, con el número 550, fue aprobado por el Pleno de dicho órgano el 29 de junio de 2005, en el que se contienen una serie de recomendaciones dirigidas a las autoridades e instituciones competentes en la gestión, organización y funcionamiento de los comedores escolares en los centros públicos y privados no universitarios, entre las que se encuentra la dirigida a las Comunidades Autónomas para que, en el ámbito de sus competencias, elaboren y aprueben las disposiciones normativas que regulen el servicio prestado en dichos comedores, teniendo en cuenta las necesidades nutricionales de los alumnos, según su edad y la actividad física; el respeto del balance en el aporte calórico de los macronutrientes, con predominio de los hidratos de carbono, de forma que el menú no resulte ni hiperproteico ni hiperlipídico; las características y costumbres gastronómicas de la zona donde se ubica el centro, así como la calidad sensorial y la estacionalidad de las preparaciones; el uso, de forma equilibrada, de diferentes técnicas culinarias y procedimientos variados de preparación que salvaguarden el valor nutricional de los alimentos.
Íntimamente ligada con la salud asociada a una correcta alimentación se encuentra la materia de la nutrición. Que ésta es una cuestión preocupante, fruto de uno de los problemas de salud más acuciantes en los países desarrollados lo demuestra el hecho de que la Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria, fuera modificada mediante la Disposición final octava de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, para introducir en su ámbito de aplicación los aspectos relacionados con la nutrición, modificación que se nos presenta como el colofón a los trabajos desplegados para desarrollar la lucha contra la obesidad.
A esta lucha responde la Estrategia para la Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad (Estrategia NAOS), lanzada por el Ministerio de Sanidad y Consumo en febrero de 2005. Según la Encuesta Nacional de la Salud, uno de cada cuatro niños españoles presenta exceso de peso. Esta alta tasa de obesidad infantil tiene una enorme trascendencia en términos de salud, esperanza de vida e impacto económico.
Este tema se aborda también, en el ámbito estatal, en el Anteproyecto de Ley sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición (en lo sucesivo, ALSAN), en cuyo Capítulo VII, sobre alimentación saludable, actividad física y prevención de la obesidad, se regulan medidas especiales dirigidas al ámbito escolar, que incluyen la obligatoriedad de que los menús escolares sea supervisados por profesionales con formación universitaria acreditada en nutrición y dietética, sí como la de informar a los padres de los menús y sus características nutricionales. Se prohíbe, además, la venta de alimentos con alto contenido en ácidos grasos trans, sal y azúcares sencillos en el interior de los centros escolares. También se introduce la obligación por parte de las Administraciones públicas de incorporar en el pliego de prescripciones técnicas en la licitación de concesiones de sus servicios de restauración, condiciones que favorezcan que la alimentación servida sea equilibrada, variada y adaptada a las necesidades especiales de los colectivos a los que va destinada.
TERCERA.- Sobre las competencias autonómicas en la materia y la habilitación legal.
En cuanto a las competencias que ostenta la Administración regional para aprobar el Proyecto de Decreto destacamos los siguientes títulos:
1º. En primer lugar, el artículo 43 CE establece que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas. La LGS desarrolló estas previsiones constitucionales y, en lo que respecta a la seguridad alimentaria, establece en el artículo 18, como una de las actuaciones sanitarias del sistema de salud, encomendada a las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y los órganos competentes en cada caso, el desarrollo del "control sanitario y la prevención de los riesgos para la salud derivados de los productos alimentarios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas", ya que la seguridad alimentaria se incardina en la actividad de protección de la salud y, por tanto, principalmente en el ámbito competencial de sanidad, tal y como lo entendió el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 71/1982, de 30 de noviembre.
A la Comunidad Autónoma le corresponde la competencia para dictar normas de desarrollo legislativo y de ejecución en materia sanitaria y de higiene, conforme al artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía (según redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio) y 2.2 de la precitada LGS, materializadas en la aprobación de la LSRM.
2º. En segundo lugar, el artículo 51 CE establece que todos los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. A nivel estatal el Texto Refundido de la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, fija en su artículo 8.a), como uno de los derechos básicos del consumidor, el de la protección contra los riesgos que puedan afectar su salud; y en el artículo 13 establece la prohibición de utilizar ingredientes, materiales y demás elementos susceptibles de generar riesgos para la salud y seguridad de las personas.
En coherencia con lo expuesto, el preámbulo del Proyecto debe completarse con la cita de los títulos estatutarios referidos (apartado 1º y 2º), que sustentan, asimismo, el ejercicio de las competencias autonómicas para dictar una norma de tales características.
Estas competencias tienen sus límites en las estatales sobre las bases y coordinación general de la sanidad, si bien el Estado no las ha normado hasta este momento. Aunque en relación con el objeto del Proyecto se han llevado a cabo actuaciones tales como el Acuerdo ya citado del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que tiene como finalidad, tal como reza su texto, que en todo el ámbito nacional se potencie la dimensión educadora de los comedores escolares, desarrollando en los alumnos estilos de vida y hábitos alimentarios saludables que perduren a lo largo de su vida; y la elaboración del ALSAN al que se hace referencia en la Consideración Segunda de este Dictamen. La carencia de normativa estatal no es óbice, como señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 27 de julio de 1982, para que las Comunidades Autónomas lleven a cabo el ejercicio de sus competencias. No obstante, cabe citar como norma estatal vigente que tiene una incidencia en la materia, el Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, por el que se establecen las normas de higiene para la elaboración, distribución y comercio de comidas preparadas (en adelante, RD 3484/2000).
Finalmente también cabe citar la existencia de una norma autonómica cuyo contenido está relacionado con el objeto del Proyecto. Nos referimos a la Orden de la Consejería de Educación y Cultura, de 17 de julio de 2006, por la que se regula el servicio de comedor escolar de los Colegios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Orden de 17 de julio de 2006), que fija, como una de las funciones del Consejo Escolar del centro, la de velar para que los menús que se sirvan en el comedor escolar sean adecuados para una alimentación sana y equilibrada del alumnado, conforme a las recomendaciones derivadas de las actividades de control y seguimiento que realice la autoridad sanitaria competente y bajo la supervisión y asesoramiento de la Consejería de Educación (art. 14, g). Asimismo, en el artículo 18, bajo la rúbrica condiciones sanitarias y de seguridad, establece que la Consejería competente en materia de Educación adoptará las medidas conducentes a garantizar el cumplimiento, por parte de los centros que de ella dependen y de las empresas adjudicatarias del servicio de comedor, de la normativa estatal reguladora de las condiciones sanitarias para el servicio de comedor escolar en los centros docentes públicos y privados no universitarios, y de lo establecido en el Reglamento (CE) núm. 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios. Asimismo, realizará las actuaciones necesarias para la adecuación de las dependencias e instalaciones de los comedores escolares de los centros públicos a lo previsto en el RD 3484/2000).
CUARTA.- Procedimiento de elaboración, contenido y sistemática.
I. En cuanto a la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta, puede afirmarse, con carácter general, que, una vez completada la instrucción con las actuaciones que se indican en el Acuerdo 6/2009 de este Órgano Consultivo, se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el citado artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de formularse las siguientes observaciones:
a) En la preceptiva memoria que justifica la oportunidad del Proyecto y que incluye la motivación técnica y jurídica, de las concretas determinaciones normativas propuestas, no aparece el visado del Director General de Salud Pública.
b) Las Memorias económicas que aparecen incorporadas al expediente deben ser actualizadas con datos referentes al ejercicio presupuestario en el que la norma vaya a ser aprobada y publicada.
c) Obra en el expediente un "informe" sobre el impacto de género del Decreto que se pretende aprobar, trámite que resulta preceptivo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general de ámbito regional tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Hombres y Mujeres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que modificó, en dicho sentido, el artículo 53.1 de la Ley 6/2004.
No obstante, al limitarse el informe a manifestar que la disposición proyectada no provoca ningún impacto en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el trámite sólo puede entenderse cumplimentado desde un punto de vista formal y, por ende, resulta insuficiente en orden a satisfacer la finalidad exigida por la Ley 6/2004 de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no deberían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación.
La utilización de esta fórmula genérica de ausencia de implicaciones de género ha sido ampliamente rechazada por este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes y en su Memoria del año 2007.
II. El Proyecto de Decreto sometido a consulta consta de una parte expositiva, catorce artículos, una Disposición adicional y una Disposición final.
III. La sistemática seguida por el Anteproyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia). No obstante, cabe formular las siguientes sugerencias que de ser aceptadas mejorarían notablemente el texto objeto del presente Dictamen:
a) A tenor de la regla 23 de las citadas Directrices la composición de los capítulos ha de realizarse de forma centrada, mayúscula y sin punto. Debajo irá la leyenda del capítulo centrada, en minúscula, negrita y sin punto.
b) Detrás del título de cada artículo debe utilizarse un punto (regla 29). Aunque en la mayoría de artículos así se hace, hay otros en los que no se usa (art. 7) y otros en los que se emplean los dos puntos (art. 8).
c) Según la Directriz 31, relativa a la División del artículo en un texto normativo, "los distintos párrafos de un apartado (de un artículo) no se considerarán subdivisiones de éste, por lo que no irán numerados. Cuando deba subdividirse un apartado, se hará en párrafos señalados con letras minúsculas, ordenadas alfabéticamente: a), b), c). Cuando el párrafo o bloque de texto deba, a su vez, subdividirse, circunstancia que ha de ser excepcional, se numerarán las divisiones con ordinales arábigos (1.º, 2.º, 3.º ó 1.ª, 2.ª, 3.ª, según proceda)", prohibiendo expresamente la utilización de guiones, asteriscos ni otro tipo de marcas. Deben revisarse las divisiones de los apartados correspondientes a los artículos 3, 4, 5 y 8 del Proyecto, adecuándolas al contenido de la Directriz que se ha trascrito.
d) Al haber una sola disposición final debe denominarse única. Entre la denominación de la Disposición adicional única y su título debe utilizarse un punto y no dos como se hace (reglas 37 y 38 de las mencionadas Directrices de técnica normativa).
QUINTA.- Observaciones generales al texto.
1.ª Tal como se afirma en la Consideración Tercera del presente Dictamen, la Comunidad Autónoma tiene competencia y cobertura legal para aprobar el Proyecto que nos ocupa. Ahora bien, la cobertura que ahora mismo ofrece el Ordenamiento Jurídico tiene un carácter general: seguridad alimentaria y defensa del consumidor y usuario, pero no cabe duda que la aprobación del ALSAN, cuya Disposición final primera, párrafo primero, establece su carácter de normativa básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad, otorgaría una cobertura más específica al Decreto que se pretende aprobar. De ahí que el Consejo Jurídico considere que la Administración proponente pudiera valorar la posibilidad de posponer la aprobación de la proyectada norma autonómica hasta el momento de la aprobación y entrada en vigor de la Ley estatal, con el fin de obtener la debida coordinación y complementariedad entre ambos textos.
2.ª Como ya afirmaba este Órgano Consultivo en su Acuerdo 6/2009, el artículo 42.3 LGS, establece que los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán como responsabilidades mínimas, entre otras, el control sanitario de los edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, entre los que figuran las escuelas -apartado c)-; así como el control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como de los medios de transporte -apartado d)-; competencias que han sido reproducidas por el artículo 7.1, apartados c) y d) de la LSRM. Por otro lado, la Ley de Bases de Régimen Local en el artículo 25.2, f) atribuye competencia a los Ayuntamientos en materia de salubridad pública. Pues bien, la redacción del artículo 11 se ha variado salvando las competencias propias de otras Administraciones, pero no se recoge expresamente las que ostentan los Ayuntamientos para la supervisión y control del cumplimiento de las normas que se establecen en el Proyecto. En consecuencia, la redacción del citado artículo 11 debe acomodarse a la realidad competencial descrita recogiendo, en primer lugar, las competencias de los Ayuntamientos para el control sanitario de los comedores, de los menús en ellos servidos y de la venta en los centros educativos no universitarios de los alimentos definidos en el artículo 8 del Proyecto. Seguidamente, se añadirán las competencias de la Consejería de Sanidad y Consumo para realizar también las actuaciones inspectoras y de control, como le reconoce genéricamente el artículo 6, j) LSRM: "Ejercitar las competencias sancionadoras y de intervención pública para la protección de la salud". Por otro lado, tal como sugiere la propia Dirección General de Enseñanzas Escolares, las competencias de supervisión, inspección, control y sanción en relación con el contenido del Decreto deben asignarse, por su contenido sanitario, solamente a la administración sanitaria.
3.ª Las previsiones del Proyecto referidas a los menús que se sirven en los comedores escolares son de obligado cumplimiento, tanto si el servicio se presta directamente por el centro como si se hace a través de contratista interpuesto. Atendiendo a la fecha en la que se evacua el presente Dictamen es previsible que la publicación de la norma y su entrada en vigor (una vez transcurridos los treinta días de vacatio legis previstos en la Disposición final única), se produzcan antes de que finalice el curso escolar, lo que aconseja introducir una disposición transitoria en relación con los contratos ya adjudicados para el presente curso.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
a) Debe completarse la mención de los preceptos estatuarios en los que se basa la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la futura disposición, de acuerdo con el contenido de la Consideración Tercera del presente Dictamen.
b) Habiendo informado los Consejos Asesores de Consumo y de Salud de la Región de Murcia, así como la Comisión Regional para la Seguridad Alimentaria, resultaría conveniente que así se hiciese constar en el texto, al menos en lo que se refiere al Consejo Regional de Consumo, cuyo informe es preceptivo.
II. Al Título.
Como reiteradamente ha manifestado este Órgano Consultivo, el Título de una norma debe ser indicativo del contenido y objeto de aquélla, reflejando con exactitud y precisión la materia regulada, cualidad ésta que no es predicable del que encabeza el Proyecto, pues realmente éste tiende a regular aspectos nutricionales de los menús que se sirven en los centros educativos. Resultaría, pues, conveniente que el contenido del Título reflejase esta realidad.
III. A la parte dispositiva.
- Artículo 1. Objeto.
a) Lo apuntado en relación con el Título resulta trasladable a la redacción del Artículo 1 que debe ajustarse, en su definición del objeto de la norma proyectada, a los contenidos que realmente se regulan. En este sentido debe cambiarse la expresión "…condiciones sanitarias que deben cumplir los comedores escolares…" por la más adecuada de "…condiciones nutricionales que deben cumplir los menús que se sirven en los comedores escolares…"
b) Tal como se utiliza en este precepto el término "dieta mediterránea" resulta un concepto jurídico indeterminado, pues como resulta bien sabido no existe ninguna definición científica totalmente aceptada sobre lo que pueda entenderse como tal dieta. El Consejo considera que debería establecerse con precisión lo que se considera una "dieta saludable" que podría hacerse con remisión al artículo 5 en cuya sede encontraría una correcta ubicación.
- Artículo 3. Requisitos de construcción, diseño y equipamiento.
Al venir establecidos estos requisitos en otras normas de aplicación a los comedores escolares (Orden de 17 de julio de 2006 y RD 3484/2000), el Consejo Jurídico considera que debería eliminarse, pues no innova el ordenamiento jurídico en relación con los comedores escolares y su ubicación en el Proyecto no cohonesta con su objeto, centrado en los aspectos nutricionales de los menús y en la limitación en la venta de alimentos hipercalóricos.
- Artículo 4. Requisitos operativos.
El apartado 2 de este precepto reproduce el artículo 7.1 (de carácter básico) del RD 3484/2000. Esta circunstancia ha sido objeto de análisis en numerosos Dictámenes de este Consejo Jurídico en los que se ha advertido, en consonancia con el Tribunal Constitucional, que la reproducción del derecho estatal en los ordenamientos autonómicos, además de ser una inadecuada técnica de elaboración normativa, podría incurrir en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma. Para salvar este riesgo se ha sugerido, igual que se hace ahora, que se introduzca en el texto expresiones como "de acuerdo con" u otra similar referida al precepto que se reproduzca.
- Artículo 5. Menús y dietas equilibradas.
a) En el primer renglón del primer apartado habría que eliminar, por innecesario, el adverbio "siempre".
b) La diplomatura y la licenciatura, desde que se implantó el grado, no son los únicos títulos universitarios que se pueden obtener; por ello se sugiere que la redacción del apartado 1 de este artículo se modifique acogiendo la que se contempla en el artículo 40.3 ALSAN, en el que se afirma que las comidas serán supervisadas por "profesionales con formación universitaria suficiente y acreditada en nutrición y dietética".
c) La posibilidad de ofertar un menú alternativo en los supuestos de problemas de salud, intolerancias u otras circunstancias debidamente acreditadas que puedan sufrir los escolares, se supedita a que las características y posibilidades organizativas del comedor lo permitan. Sin embargo, la obligación que se establece en el ALSAN no admite excepción alguna, al afirmar taxativamente que "en todo caso, se garantizarán menús alternativos en los casos de intolerancias y alergias alimentarias". En este sentido, y con la prevención que se ha de observar teniendo en cuenta el momento de tramitación del ALSAN, la Consejería proponente podría plantearse la conveniencia de que el Proyecto se ajustara a los términos que se establecen en el citado precepto del ALSAN debido a su carácter básico, pues, como decíamos en la Consideración Quinta del presente Dictamen, se dictará al amparo del título competencial establecido en el artículo 149.1.16º de la Constitución.
d) Por otro lado la determinación de los supuestos en los que resulte precisa la oferta de un menú alternativo se hace de forma excesivamente genérica. Así, se indica como causa justificativa que el alumno tenga problemas de salud, pero de ese tipo lo son sin lugar a dudas las alergias o las intolerancias. Además, al incluir la concurrencia de "cualquier otras circunstancias debidamente justificadas que requieran un menú especial" sin concretar la naturaleza sanitaria de dichas circunstancias, se deja abierta la posibilidad que de forma razonada se excluyó del borrador inicial de considerar las creencias religiosas como causa adecuada para generar el derecho a dichos menús alternativos (informe de la Dirección General de Enseñanzas Escolares obrante al folio 10). El Consejo sugiere revisar la redacción de este párrafo eliminando generalidades e inconcreciones que puedan suscitar dudas sobre los colectivos a los que deba ofertarse un menú alternativo.
Artículo 6. Evaluación y seguimiento de los comedores escolares.
La atribución a la Dirección General de Salud Pública para el desarrollo de un Programa de Inspección y Control debe constreñirse a los aspectos que se regulan en el Proyecto.
Artículo 8. Definiciones.
a) Se debe indicar que las definiciones que se contienen en este precepto lo son a efectos del Decreto que se pretende aprobar.
b) Sin perjuicio de lo anterior, no hay que olvidar que los términos que se recogen en este precepto pueden haber sido objeto de definición en otras normas sanitarias, tales como el Real Decreto 1810/1991, de 13 de diciembre, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio de caramelos, chicles, confites y golosinas o el Real Decreto 126/1989, de 3 febrero, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico-Sanitaria para elaboración y comercialización de patatas fritas y productos de aperitivos. Por consiguiente, aunque se haga constar que las definiciones han de entenderse referidas al Proyecto, convendría respetar las ya existentes con el fin de evitar confusiones respecto del mundo conceptual en el cual se va incardinar el Decreto, garantizando el mínimo de seguridad jurídica que resulta exigible a toda norma que se incorpora al Ordenamiento Jurídico.
c) Hay que recordar que la conjunción "o" no es excluyente, de forma que puede indicar uno, otro o ambos (para indicar sólo uno u otro se emplea la fórmula "o…o…". Por tanto, la locución "y/o", innecesaria por redundante, se debe sustituir por la conjunción "o". Esta observación se hace extensiva al resto de preceptos del Proyecto que usan la citada locución.
d) Se considera conveniente suprimir el término "etc." utilizado en varios apartados de este artículo, porque, como afirma el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 349/1994, no resulta apropiado en el texto de una norma jurídica debido a la amplitud e indefinición que le caracterizan, lo que, en el presente caso, resulta aún más inapropiado si se tiene en cuenta que el precepto que nos ocupa establece prohibiciones, es decir, restringe la esfera de actuación de los particulares.
IV. A la parte final
Resulta obligada la inclusión de una Disposición derogatoria que, según señala la directriz 41 de las generales aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, deberá contener las cláusulas de derogación del derecho vigente de forma precisa y expresa.
Por último, con carácter general, debe repasarse el texto a efectos de su mejor corrección, como por ejemplo, sustituir "yogurt" por "yogur".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia para aprobar el Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen, sin perjuicio de las observaciones que se formulan con el carácter de esenciales sobre los siguientes preceptos, que habrán de acomodarse a lo expresado en las correspondientes Consideraciones:
- Recoger en la parte expositiva la totalidad de los títulos competenciales que ostenta la Comunidad Autónoma que atañen a la materia desarrollada (Consideración Tercera).
- Constreñir la atribución que el artículo 6 efectúa a favor de la Dirección General de Salud Publica a los aspectos que se regulan en el Proyecto (Consideración Sexta, III).
- Incluir una Disposición derogatoria en la que se contenga, de forma precisa y expresa, las cláusulas de derogación del derecho vigente (Consideración Sexta, IV).
SEGUNDA.- Las demás observaciones que se contienen en el presente Dictamen, de ser acogidas, contribuirán a la mejora y congruencia con el ordenamiento en que se inserta.
No obstante, V.E. resolverá.
