Dictamen nº 15/2011

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de enero de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de noviembre de 2010, sobre "Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad" (expte. 268/10), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El 23 de noviembre de 2009, la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio elabora un primer borrador de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad.

  Entre los antecedentes de esta iniciativa normativa consta una Resolución de la Defensoría del Pueblo de la Región de Murcia, de 16 de julio de 2009, en la que se efectúa el siguiente recordatorio de deber legal a la Dirección General de Vivienda y Arquitectura (sic):

  "La constitución y cumplimiento de funciones de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad es una exigencia que no debe ser dilatada por más tiempo, pues la Ley 5/1995, de 7 de abril, de normas sobre condiciones de habitabilidad en edificios a minusválidos y de promoción de accesibilidad general a las viviendas (sic), por la que se creó hace más de catorce años, y el régimen jurídico de general aplicación a los órganos consultivos permite su funcionamiento, sin necesidad de esperar a un desarrollo reglamentario".

  Dicha resolución responde a una queja presentada por un particular ante el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia en la que expone las dificultades de gestión de determinados expedientes autorizatorios, que derivan de la falta de constitución y desempeño de sus funciones por dicha Comisión, que tiene atribuida legalmente las de informe preceptivo y vinculante en determinados supuestos.

  En diciembre de 2009, la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio comunica al Defensor del Pueblo de la Región de Murcia  que se encuentra en tramitación un Reglamento de funcionamiento de la indicada Comisión y que "se ha redactado el Anteproyecto de una nueva Ley de Habitabilidad y Accesibilidad en el que se prevé directamente la composición y funcionamiento de la Comisión de Habitabilidad y Accesibilidad".  

  SEGUNDO.- Consta en el expediente que entre los meses de noviembre de 2009 y marzo de 2010, se confiere trámite de audiencia a las siguientes entidades y organismos:

  - Asociación de Promotores Inmobiliarios de la Región de Murcia.

  - Sindicatos: Unión General de Trabajadores y Comisiones Obreras.

  - Comité de Entidades de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) de la Región de Murcia.

  - Organización Nacional de Ciegos de España (ONCE).

  - Federación de Municipios de la Región de Murcia.

  - Instituto Murciano de Acción Social.

  - Colegios Oficiales: de Arquitectos de la Región de Murcia; de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria; y de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de la Edificación de la Región de Murcia.

  - Federación de Asociaciones de Vecinos, Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (FAVRM).

  - Federación de Asociaciones Murcianas de Personas con Discapacidad Física y/u Orgánica.

  - Federación de Asociaciones de Disminuidos Psíquicos de Murcia.

  - Federación Murciana de Asociaciones de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios (THADER).

  - Federación Regional de Empresarios de la Construcción.

  De los consultados, formulan alegaciones los siguientes: ONCE, CERMI, THADER y, por conducto de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, los Ayuntamientos de Yecla y de San Javier.  

  TERCERO.- El 2 de marzo de 2010 se constituye provisionalmente la Comisión Regional para la Habitabilidad y la Accesibilidad, siéndole sometido un borrador del futuro Decreto.  

  CUARTO.- Con fecha 4 de marzo, se elabora un nuevo borrador del texto, el segundo.

  QUINTO.- El 29 de marzo, la Dirección General de Territorio y Vivienda emite los siguientes informes y memorias:

  - Informe jurídico que, tras relatar el proceso de elaboración seguido hasta ese momento y describir el contenido del texto normativo, muestra su parecer favorable al mismo, considerando que se ajusta a las previsiones legales, cuyo desarrollo aborda mediante la concreción de la organización y funcionamiento de la Comisión.

  - Informe sobre el impacto por razón de género.

  - Memoria económica, según la cual la aprobación del futuro Decreto no generará gasto adicional alguno, toda vez que los miembros de la Comisión no perciben dietas o retribuciones y que el apoyo técnico y administrativo que el órgano recibe de la Dirección General de Territorio y Vivienda se cubre con los créditos presupuestarios ya existentes.

  SEXTO.- El 30 de marzo, el Director General de Territorio y Vivienda eleva al Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio memoria-propuesta para la tramitación y ulterior aprobación del texto como Decreto del Consejo de Gobierno.

  SÉPTIMO.- El 30 de septiembre, el Servicio Jurídico de la Consejería promotora del futuro Decreto lo informa, recordando las reservas que ya en su día planteó tal unidad al efecto vinculante que la Ley confería a algunos de los informes que debe emitir la Comisión, si bien considera que siendo tal la previsión legal no debe discutirse ahora, procediendo únicamente su cumplimiento.

  OCTAVO.- El 4 de octubre, emite informe el Vicesecretario de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.

  NOVENO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 12 de noviembre, en sentido favorable al texto, sin efectuar observación ni sugerencia alguna a su contenido.

  En tal estado de tramitación y tras incorporar un texto definitivo y autorizado (mediante diligencia del Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio) del Proyecto de Decreto, así como el preceptivo índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 19 de noviembre de 2010.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, toda vez que tiene por objeto un Proyecto de Decreto por el que se desarrolla una Ley de la Asamblea Regional, la 5/1995, de 7 de abril, de Condiciones de Habitabilidad en Edificios de Viviendas y de Promoción de la Accesibilidad General, lo que permite incardinar la consulta en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

  En ejercicio de las competencias estatutarias en materia de urbanismo y vivienda (artículo 10. Uno, 2), así como en la defensa de los consumidores y usuarios (artículo 11.7), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia aprobó la Ley 5/1995, una de cuyas medidas es la creación, como órgano colegiado consultivo, de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad, como instrumento de integración de las distintas sensibilidades presentes en estas materias y con vocación de elemento coordinador entre ellas y las Administraciones Públicas.

  Las líneas maestras del régimen de dicho órgano son definidas por los artículos 33 y 34 de la indicada Ley, que lo configuran como órgano superior de carácter consultivo en materia de habitabilidad y accesibilidad, adscrito a la Consejería competente en materia de arquitectura, vivienda, urbanismo y transportes, cuyo titular ostentará la presidencia del órgano, y del que formarán parte, en el número y forma que se establezca reglamentariamente, representantes de las Consejerías, Corporaciones Locales, corporaciones públicas cuya actividad esté directamente relacionada con la habitabilidad y accesibilidad, representantes de asociaciones de personas con limitaciones y de asociaciones de consumidores.

  El artículo 34 de la Ley de creación le asigna las siguientes funciones, "sin perjuicio de las que reglamentariamente se determinen":

  a) Emisión de los informes establecidos en la indicada Ley.

  La misma Ley 5/1995 establece el carácter preceptivo y vinculante de los informes que ha de evacuar la Comisión en los proyectos de reforma, rehabilitación o restauración de edificios contemplados en los artículos 12 a 15, ambos inclusive, todos ellos relativos a la autorización de excepciones a los requisitos ordinarios de accesibilidad previstos en los indicados preceptos y que determina la incardinación del informe de la Comisión en el procedimiento municipal de concesión de licencias sujetas a la legislación urbanística. Además, la Disposición adicional segunda de la Ley prevé el informe preceptivo y no vinculante de la Comisión como requisito para la inaplicación de las exigencias impuestas por la Ley, cuando la adecuación a las mismas de los espacios, edificios e inmuebles declarados bienes de interés cultural o incluidos en los catálogos municipales de inmuebles de valor histórico-artístico conlleven un incumplimiento de la normativa específica reguladora de estos bienes histórico-artísticos.

  b) Valoración y análisis del grado de cumplimiento de las previsiones contenidas en la normativa de desarrollo de la Ley 5/1995.

  c) Formular propuestas y sugerencias sobre sus posibles modificaciones.

  d) Evacuar cuantos informes sobre las materias contenidas en la Ley 5/1995 y en su normativa de desarrollo les sean solicitados por los organismos públicos competentes en materia de habitabilidad y accesibilidad.

  Asimismo, la Disposición adicional primera de la Ley 5/1995 autoriza al Consejo de Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de esta Ley.

  Acreditada la habilitación legal al Consejo de Gobierno, tanto la genérica para el desarrollo de la Ley como la específica para el establecimiento del régimen reglamentario funcional y orgánico de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad, y correspondiendo a aquél la potestad reglamentaria originaria en el ámbito de la Administración regional (art. 32.1 del Estatuto de Autonomía), el Consejo de Gobierno puede dictar la norma sometida a consulta, la cual habrá de adoptar la forma de Decreto, conforme a lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  TERCERA.- Procedimiento de elaboración y conformación del expediente.

  A la vista del expediente remitido, puede afirmarse que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto de Decreto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, siendo destacable la amplia audiencia otorgada durante el procedimiento de elaboración (Antecedente Segundo), cuyas observaciones, sin embargo, no han sido objeto de valoración, lo que ha de merecer el reproche de este Consejo Jurídico. Al no incorporarse al expediente un informe del centro directivo encargado de la elaboración y redacción del Proyecto en el que se sopesen las observaciones y sugerencias formuladas en el trámite de audiencia y en los informes emitidos, indicando las que se aceptaban y las que, por el contrario, no lo eran, con expresión en este caso de los motivos de tal rechazo, se dificulta la tarea de análisis de este Consejo sobre los diferentes borradores, a fin de determinar las variaciones que cada uno de ellos introduce respecto del precedente y poder así conocer la ratio del texto resultante.

  Se advierte, también, la omisión del preceptivo extracto de secretaría, exigido por el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

  CUARTA.- Contenido del Proyecto normativo.

El Proyecto sometido a consulta consta de una norma aprobatoria dividida en una parte expositiva innominada, un único artículo, una Disposición final y un Anexo donde se ubica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad. Este Reglamento, a su vez, consta de un Preámbulo, 26 artículos divididos en tres Títulos (I, "De la naturaleza y régimen jurídico de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad"; II, "De los miembros de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad"; y III, "De los órganos de la Comisión", subdividido a su vez en dos Capítulos: "Primero. De los órganos unipersonales" y "Segundo. Del Pleno").

El Proyecto, por tanto, se limita a la regulación de aspectos estrictamente organizativos internos, como la composición del órgano y sus reglas de funcionamiento, omitiendo hacer uso de la habilitación normativa conferida por el artículo 34 de la Ley de creación, que permitiría al futuro Decreto incidir en el elenco funcional del órgano, mediante la asignación de nuevas atribuciones.

  QUINTA.- De la oportunidad de la regulación proyectada.

Transcurridos más de quince años desde la entrada en vigor de la Ley de creación de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad, sin haberse constituido el órgano, salvo para intervenir en el procedimiento de elaboración de la norma proyectada, se pretende ahora establecer su reglamento como respuesta al recordatorio del Defensor del Pueblo de la Región de Murcia del deber legal que incumbe a la Consejería consultante de proceder a la constitución y al cumplimiento efectivo de las funciones de la Comisión.

Sin embargo, del expediente (informe jurídico de la Dirección General de Territorio y Vivienda) se desprende que la Consejería está elaborando, de forma simultánea a la tramitación del Proyecto que constituye el objeto del presente Dictamen, una nueva Ley de Habitabilidad y Accesibilidad, cuyo Anteproyecto ya habría sido redactado (página 82 del expediente), y en el que "se prevé directamente la composición y funcionamiento de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad".

Ningún obstáculo legal se advierte para que la proyectada norma reglamentaria, dictada en ejecución de la actual legislación habilitante, anticipe su vigencia a la de la Ley ahora en tramitación, pero lo cierto es que esta última sí hace dudar de la oportunidad de aquélla por diversas razones:

  a) Aunque cabe presumir que el Proyecto de Decreto se ha elaborado teniendo a la vista la nueva regulación legal que se pretende aprobar, lo cierto es que el texto de esta última puede variar sustancialmente durante la tramitación administrativa y parlamentaria de la iniciativa legislativa, por lo que las previsiones reglamentarias podrían quedar rápidamente desfasadas una vez vigente la norma legal.

  b) La anunciada previsión en la nueva Ley de disposiciones relativas a la composición y al funcionamiento de la Comisión podrían hacer inútil la regulación reglamentaria, si el grado de detalle de la futura Ley desciende al propio del reglamento, lo que se desconoce, dado que no se ha adjuntado al expediente remitido a este Órgano Consultivo el texto del citado Anteproyecto.

  En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que la Consejería proponente pudiera plantearse la conveniencia u oportunidad de la aprobación, en este momento, del Reglamento proyectado, siendo posible acompasar los tiempos de su elaboración a los de la nueva Ley de Habitabilidad y Accesibilidad actualmente en tramitación. Y ello porque la Comisión ya se ha constituido (página 76 del expediente) y su funcionamiento puede regirse de forma suficiente por lo establecido en la normativa común sobre órganos colegiados, pudiendo incluso la Comisión dotarse a sí misma de sus propias normas de funcionamiento al amparo de lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Cabe recordar, al respecto, que el deber legal cuyo cumplimiento intima el Defensor del Pueblo y que se encuentra en el origen de la iniciativa normativa, es el de que la Comisión cumpla con las funciones que tiene legalmente atribuidas, lo que hasta el momento no se ha verificado al considerar la Consejería consultante que era necesario contar previamente con el reglamento orgánico.

  Lo anterior no debe interpretarse, no obstante, como una declaración de innecesariedad del reglamento, toda vez que la propia Ley de creación del órgano remite al ulterior desarrollo normativo la concreción de elementos sustanciales del órgano como el número de sus miembros y su composición, por lo que éste habrá de aprobarse, si bien no parece ser ahora el mejor momento para hacerlo, dada la presumiblemente pronta entrada en vigor de un nuevo régimen legal.

  SEXTA.- Observaciones al texto.

  I. De técnica normativa.

  - El Proyecto contiene dos partes expositivas, una innominada, correspondiente a la norma aprobatoria y otra, denominada preámbulo, que antecede a la parte dispositiva del Reglamento orgánico. Ambas exposiciones de motivos redundan en los mismos extremos, por lo que procede suprimir una de ellas, quizás la del reglamento, la cual además, no debería nominarse, de conformidad con la directriz 11 de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables en el ámbito regional en defecto de directrices propias.

  Además, dicha parte expositiva debería hacer mención expresa a las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta la disposición (directrices 12 y 14).

  - De conformidad con la directriz 47, no deberá considerarse ni denominarse anexo el reglamento que se aprueba mediante la disposición, aunque aparezca en el mismo lugar del anexo.

  En consecuencia, se sugiere una redacción del artículo único de la disposición aprobatoria similar a la siguiente: "Se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Regional de Habitabilidad y Accesibilidad, cuyo texto se inserta a continuación".

  - La primera cita de una norma debe ser completa, con expresión de su número, fecha y denominación oficial (directriz 80), lo que no se cumple en el artículo 4 del Proyecto, al citar el Decreto 1/2006, de 13 de enero, por el que se regula la creación del registro de Organizaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, el establecimiento de las normas por las que ha de regirse el mismo, así como la representación y participación de las Organizaciones de Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  - El artículo 4 debería ajustar sus normas de división interna a lo establecido en la directriz 31 de las de técnica normativa citadas.

  - De conformidad con la directriz 24 de las de técnica normativa, los Capítulos sólo se dividirán en secciones cuando sean muy extensos y con partes claramente diferenciadas, características, especialmente la primera, ausentes en el Capítulo I del Titulo III del Proyecto.

  II. Observaciones al texto del Reglamento.

  - Artículo 2. Régimen jurídico.

  El precepto sujeta el régimen jurídico de la Comisión a lo establecido en la Ley de creación y en el propio Decreto de desarrollo de aquélla, lo que es correcto. No lo es, sin embargo, que un reglamento pretenda regular la eficacia de normas de rango superior, estableciendo su aplicación meramente supletoria, como pretende el Proyecto respecto de la regulación que sobre órganos colegiados se contiene en la Ley 7/2004 y en la LPAC. La aplicación directa o supletoria de tales leyes dependerá de lo en ellas establecido acerca de su ámbito de aplicación y de las normas de relación interordinamental, pero no de lo que establezca un Decreto, disposición inhábil en virtud del principio de jerarquía normativa para condicionar los efectos de la Ley, máxime si, como ocurre en el supuesto sometido a consulta, la Ley objeto de desarrollo no contiene una habilitación expresa al reglamento para fijar el régimen jurídico general del órgano, sino tan sólo para regular su composición y funciones.

  Ante el silencio de la Ley 5/1995, la norma que delimita las fuentes del régimen jurídico de la Comisión es el artículo 23.3 de la Ley 7/2004, en cuya virtud, aquél ha de sujetarse a lo establecido en la norma de creación de la Comisión (lo es la Ley 5/1995, no el Proyecto objeto de consulta) y en la propia Ley 7/2004. También será de aplicación la LPAC, a cuya regulación de los órganos colegiados (Capítulo II del Título II) remite expresamente la Ley 7/2004, salvo en aquello que resulte contrario a las peculiaridades organizativas establecidas por las dos primeras leyes.

  El Proyecto ha de adecuarse a dicho régimen legal, no pudiendo establecer la eficacia meramente supletoria de la indicada normativa de rango superior. Debe, en consecuencia, suprimirse el término "supletoriamente". Esta observación tiene carácter esencial.

  - Artículo 5. Derechos (de los miembros de la Comisión)

  Los derechos enumerados en el precepto son en buena medida coincidentes con los que establece el artículo 24 LPAC, aunque no idénticos. Por ello se sugiere comenzar el precepto con una expresión similar a la siguiente: "Sin perjuicio de las atribuciones y derechos que el artículo 24 LPAC reconoce a los miembros de los órganos colegiados, los de la Comisión ..., gozarán de los siguientes:"

  - Artículo 7. De la pérdida de la condición de miembro de la Comisión.

  a) El apartado 1 establece una duración de dos años para el mandato de aquellos miembros que no lo sean en representación de la Administración, de donde surge inmediatamente la duda acerca de la duración del mandato de quienes sí lo sean. Aquellos que ocupan un puesto en la Comisión en atención a su posición institucional, como titulares de un cargo que conlleva la pertenencia al órgano colegiado, permanecen en éste mientras ostenten tal cargo. Sería el caso del Presidente y del Vicepresidente y así lo disponen expresamente los artículos 12 y 13.2 del Proyecto, de forma coherente con lo establecido en el artículo 7.1, letra b). Existen otros miembros, sin embargo, que son designados por la Administración (lo que, en sentido lato, permite considerarlos como miembros en representación de la Administración) y que no tienen fijado un período de duración de su mandato, como ocurre con los representantes de las Direcciones Generales de Vivienda y de Personas con Discapacidad, y el miembro designado por el Instituto de Vivienda y Suelo. En estos casos, debería indicarse cuándo expirará su mandato o si el vocal seguirá ostentándolo hasta que la autoridad que lo designó señale a otro en su lugar.

  b) La ubicación sistemática del precepto y los términos genéricos en que se expresa pueden llevar a interpretar que las causas de cese enumeradas son de aplicación a todos los miembros de la Comisión, cuando no es así, pues existiendo miembros natos de la Comisión (aquellos que lo son en consideración a la titularidad del cargo público que ocupan), éstos sólo cesarán cuando lo hagan en el indicado cargo.

  Por ello, si se pretende regular todas las causas de cese de los miembros en un único precepto como el ahora objeto de consideración, es necesario precisar las normas específicas de cese de cada miembro, en la medida en que constituyan excepciones a ese régimen de cese pretendidamente general. Se sugiere, por tanto, trasladar aquí las previsiones de los artículos 12 y 13.2 del Proyecto, refundidas, en relación a la extinción del mandato del Presidente y del Vicepresidente de la Comisión, suprimiendo tales artículos.

  Del mismo modo, además de la renuncia, las restantes causas de cese de los vocales no natos (las del artículo 7, excepto la letra b) parece que pueden ser plenamente aplicables al Secretario de la Comisión, el cual, además, cesará por decisión del Presidente, pudiendo trasladarse aquí la previsión contenida en el artículo 16 y suprimir éste.

  - Artículo 8. De la remoción de los miembros de la Comisión.

  a) El apartado 1 contempla la remoción de los miembros sólo en el supuesto de incumplimiento reiterado de su función, omitiendo el supuesto contemplado en el artículo 7.2 del Proyecto, como causa de cese, de incumplimiento grave.

  b) En el apartado 2, quizás fuera más preciso hablar de sesiones consecutivas, mejor que "sesiones continuadas".

  - Artículo 9. Órganos de la Comisión.

  Existiendo un único órgano de carácter colegiado (el Pleno), la referencia a los órganos de tal carácter de la Comisión debería consignarse en singular.

  - Artículos 10 y 11. El Presidente.

  Ambos preceptos regulan una misma realidad (el contenido funcional del cargo de Presidente del órgano colegiado), por lo que admitirían su refundición en un único artículo.

  - Artículo 14. Atribuciones del Secretario.

  En la enumeración de funciones del Secretario se advierte que se han omitido algunas de las que típicamente se atribuyen a la Secretaría de un órgano. Así, debería corresponderle la de citar a los miembros de la Comisión, acto que hay que distinguir de aquel que tiene por objeto convocar la sesión. En efecto, la intervención del Secretario se limita a transcribir en el acto formal de la convocatoria las indicaciones recibidas del Presidente, quien asumiría con exclusividad la responsabilidad que pudiera derivarse al respecto. Sin embargo, esta decisión presidencial reflejada en la convocatoria de la sesión debe ponerse en conocimiento de cada uno de los miembros y esta atribución corresponde directamente al Secretario. Otras que también se han omitido son las contempladas en el artículo 25.3, letra c) LPAC y la preparación del despacho de los asuntos. Debería, pues, modificarse el precepto para señalar que, con carácter general, le corresponderán las funciones propias de los secretarios de órganos colegiados y, en particular, las enumeradas en el Proyecto.

  - Artículo 15. Sustitución (del Secretario).

  Prevé el precepto que el Secretario habrá de ser sustituido "por otro funcionario de igual categoría". El término "categoría" no tiene aquí un significado preciso, pues tratándose de personal funcionario, éste no se clasifica en categorías profesionales, como ocurre con los empleados públicos ligados a la Administración por una relación laboral, sino en Cuerpos y Escalas. El término "categoría", referido a un funcionario público, se identifica con un grado o escalón de progreso en la carrera profesional de cada empleado público (artículos 16 y 17 y Disposición adicional décima del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril), por lo que no parece que sea este el concepto a que se quiere aludir, dado que ninguna relación existe entre grado o categoría e idoneidad para el desempeño, por sustitución, de las funciones de Secretario de la Comisión.  

  Antes bien, parece que la intención del redactor de la norma es que el Secretario sea sustituido por otro funcionario que reúna los requisitos exigidos para ser nombrado como tal, establecidos en el artículo 4 del Proyecto, y que se contraen a prestar servicios en la Consejería proponente y poseer titulación superior. Debería, en consecuencia, modificarse la redacción del precepto en tales términos.

  - Artículos 19 y 20. Sesiones ordinarias y extraordinarias.

  a) El artículo 19.1 prevé una periodicidad semestral para la convocatoria de las sesiones ordinarias del Pleno de la Comisión. Considera el Consejo Jurídico que el número de sesiones del Pleno, ya sean éstas ordinarias o extraordinarias, debe hacer posible que el órgano cumpla con las funciones que tiene atribuidas sin generar un retraso excesivo en la tramitación de los procedimientos en los que su informe se inserta como preceptivo y, las más de las veces, vinculante. Cierto es que, en tales casos, el órgano competente para la tramitación del procedimiento podrá acordar la suspensión del plazo para resolver y notificar la resolución, al amparo del artículo 42.5, letra c) LPAC, pero no ha de olvidarse que tal posibilidad no está exenta de límites (la suspensión no podrá exceder de tres meses), y que una tardanza excesiva en la emisión del informe sería contraria a principios rectores de la actuación administrativa como los de agilidad de los procedimientos y servicio a los ciudadanos (artículos 3 y 4 de la Ley 7/2004). Esta preocupación ya fue expresada por el Ayuntamiento de Yecla (folio 56 del expediente) con ocasión del trámite de audiencia concedido a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, al señalar que "se debería estudiar la convocatoria de sesiones atendiendo a los plazos que establecen la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley del Suelo de la Región de Murcia para la concesión de licencias urbanísticas". También en la sesión de constitución del órgano, el representante del Colegio de Arquitectos incidió en el mismo aspecto, obteniendo como contestación del Vicepresidente de la Comisión que, para evitar la excesiva demora en la emisión de los informes, pueden celebrarse todas las sesiones extraordinarias "que sean precisas, en cualquier momento, si existen proyectos que informar en tanto no se celebra una sesión ordinaria" (folio 75 del expediente).

  Sin embargo, el Proyecto no refleja de forma expresa la solución apuntada por el Vicepresidente, pues la convocatoria de las sesiones extraordinarias depende únicamente de la iniciativa del Presidente o de la solicitud de dos tercios de los miembros de la Comisión. Considera el Consejo Jurídico que, atendido el principio de cooperación con las restantes Administraciones Públicas, debería contemplarse de manera explícita la convocatoria de sesión extraordinaria cuando la pendencia de un asunto ante el órgano consultivo pudiera llegar a imposibilitar al Ayuntamiento tramitador cumplir con su obligación de resolver expresamente en plazo el procedimiento en que se inserta el informe de la Comisión.  

  b) De la convocatoria de las sesiones.

  Al tratar sobre las atribuciones del Secretario de la Comisión (artículo 14 del Proyecto), ya se diferenciaba en este Dictamen entre la decisión de convocar, función que acertadamente se residencia en el Presidente de la Comisión (art. 11, letra c) del Proyecto), y las diversas actuaciones que son necesarias para que ese acto meramente intelectual del Presidente se materialice y sea efectivo, como la redacción de la convocatoria y las citaciones a los restantes miembros del órgano, cuyo sujeto activo de ordinario resulta ser el Secretario, reproduciendo así el esquema típico y común dibujado por la LPAC, en cuya virtud, corresponde al Secretario "efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo" (art. 25.3, letra b).

  Los artículos 19 y 20 del Proyecto distorsionan este común reparto de roles, al señalar, con escasa precisión técnica, que la convocatoria la realizará el Presidente o, en su caso, el Vicepresidente, por orden del Presidente, incluyendo el orden del día de la reunión y acompañada de la documentación correspondiente, menciones estas últimas al orden del día y a la documentación que parecen atribuir a tales órganos unipersonales una tarea de mera gestión administrativa, como es la de cursar las citaciones a las convocatorias, impropia de su condición.

  Se sugiere, en consecuencia, que se redacte de nuevo el apartado correspondiente de ambos preceptos, atribuyendo al Presidente, o al Vicepresidente por delegación de aquél (el artículo 13 del Proyecto dispone que este miembro ejercerá las funciones que expresamente le delegue el Presidente), la función de acordar o decidir la convocatoria de las sesiones, correspondiendo al Secretario efectuar las actuaciones necesarias para su materialización y las citaciones a los restantes miembros del órgano.

  c) Aprobación de actas.

  Dispone el artículo 20.2 del Proyecto que a la convocatoria de la sesión extraordinaria no se acompañará el acta de la sesión ordinaria anterior, que será aprobada, junto con la correspondiente a la sesión extraordinaria, en la siguiente sesión ordinaria. Se aparta dicha disposición del régimen de aprobación de actas establecido en el artículo 27.5 LPAC, en cuya virtud el acta de cada sesión se aprobará en la misma o en la siguiente sesión.

  El expediente no ofrece justificación para esta medida que resulta contraria no sólo a la literalidad de la norma reguladora del régimen común de los órganos colegiados, sino también a la finalidad que la inspira. En efecto, la aprobación del acta constituye una actividad de control por parte del órgano colegiado sobre el acta, que es la documentación acreditativa de las deliberaciones habidas durante la sesión y de los acuerdos adoptados. La elaboración de este documento, que por razones de eficacia se encarga a una sola persona (el Secretario), quien la confecciona conforme a su criterio personal, es sometida a la consideración del resto de los miembros del órgano para contrastar que el acta se adecua a lo realmente ocurrido durante la sesión. Por ello, y para evitar que transcurra un excesivo lapso temporal entre la sesión y dicha actuación de control, lo que podría dificultar el recuerdo de los detalles de la reunión, es por lo que se establece la regla de la inmediatez en la aprobación del acta.

  Es evidente que la periodicidad semestral de las sesiones ordinarias (art. 19.1 del Proyecto) casa mal con la aconsejable inmediatez de la aprobación de las actas. Además, si, como cabe inferir de la regulación propuesta, no se aprobará acta alguna durante las sesiones extraordinarias, podrían acumularse varias actas pendientes de aprobación en una sola sesión ordinaria, lo que dificultará aún más la actividad de control del Pleno sobre la actuación del Secretario.  

  Procede, en consecuencia, ajustar el régimen de aprobación de actas a lo establecido en el artículo 27.5 LPAC, para lo cual bastará con suprimir el último inciso del artículo 20.2 del Proyecto, operando entonces la previsión de su artículo 26.3, en cuya virtud, el acta de cada sesión se aprobará al comienzo de la siguiente.

  - Artículo 25. Votos particulares.

  El apartado 4 debe suprimirse, pues en él, de forma redundante con el artículo 11, letra h) del Proyecto, se reconoce el voto de calidad del Presidente y, además, se incardina tal previsión en un precepto dedicado a un extremo con el que no guarda relación.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma ostenta competencia material para dictar la disposición sometida a Dictamen, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno mediante Decreto.

  SEGUNDA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas a los artículos 2, en relación con la regulación de la aplicación meramente supletoria de las Leyes 7/2004 y LPAC, y 20.2, sobre el momento de aprobación de las actas de las sesiones.  

  TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejoría técnica y a una más adecuada inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.