Dictamen nº 105/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de febrero de 2024 (COMINTER 31059), sobre revisión de oficio instada por D. X, contra expediente de derivación de responsabilidad solidaria por tasa fiscal sobre el juego (exp. 2024_049), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 16 de marzo de 2015, el Jefe de Servicio de Recaudación Ejecutiva de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (ATRM) dicta acuerdo de inicio de procedimiento de derivación de responsabilidad solidaria (nº 2/2015), a nombre de D. X,  en su calidad de titular de un establecimiento hostelero donde se encontraban instaladas tres máquinas de juego tipo “B”, con autorizaciones de explotación MUB37112, MUB40735, y 3EB10015497, de la empresa operadora “--”. Esta empresa operadora desatendió los requerimientos de pago de la tasa fiscal del juego devengados por dichas máquinas durante los ejercicios 2011, 2012, 2013 y 2014, por una deuda total de 27.150 euros, por lo que, en aplicación de lo establecido en el artículo 3.2, del Real Decreto Ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite y azar, se incoa el procedimiento para declarar la respons abilidad solidaria del titular del establecimiento en el que se encuentran ubicados los dispositivos.

 

Dicho acuerdo dispone iniciar el procedimiento de declaración de responsabilidad solidaria de D. X y notificarle el indicado acuerdo, para que en un plazo de 15 días pueda alegar lo que a su derecho convenga. 

 

El acuerdo de inicio fue notificado por correo certificado el 23 de marzo de 2015 en la dirección “--Puente Tocinos (Murcia)”, haciéndose cargo de la notificación Dª Y, identificándose ésta como “nuera” del destinatario en el acuse de recibo postal. No consta que el interesado hiciera uso del trámite de audiencia concedido.

 

Debe indicarse que este documento acreditativo de la notificación del acuerdo de inicio no se encuentra en el expediente remitido al Consejo Jurídico con ocasión de la consulta, si bien da noticia de su existencia el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, de 12 de diciembre de 2023. 

 

SEGUNDO.- El 19 de junio de 2015 se dicta resolución del Servicio de Recaudación Ejecutiva, por la que se declara responsable solidario a D. X, en su calidad de titular del establecimiento donde se encontraban instaladas las máquinas de juego, por una deuda total de 27.150,00 euros.

 

La resolución fue notificada por correo certificado el 24 de junio de 2015, en el domicilio antes indicado, “--Puente Tocinos (Murcia)”, haciéndose cargo de la notificación Dª Y, identificándose ésta como “nuera” del destinatario.

 

Además del plazo y de la forma de ingreso de la deuda tributaria, se advertía al interesado de que dicha resolución no agotaba la vía administrativa, y de que, contra ésta, podía interponerse en el plazo de un mes siguiente a su notificación, bien recurso potestativo de reposición ante el Servicio de Recaudación en Vía Ejecutiva, o bien reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Murcia.

 

TERCERO.- Finalizado, el 5 de agosto de 2015, el período voluntario de ingreso sin efectuar el pago de la deuda, se inició el procedimiento de apremio. El Servicio de Recaudación en Vía Ejecutiva de la ATRM dictó 30 providencias de apremio, una por cada una de las deudas impagadas, por importe unitario de 996,34 (905 euros de principal, más 90,50 euros en concepto de recargo).

 

Las providencias de apremio fueron notificadas por correo certificado el 18 de octubre de 2018 en la dirección “-- Puente Tocinos (Murcia)”, haciéndose cargo de la notificación D.ª Y.

 

CUARTO.- Con fecha 26 de diciembre de 2018, D. X, presenta escrito de solicitud de nulidad de pleno derecho del procedimiento de responsabilidad solidaria 2/2015, por defectos procedimentales insubsanables, alegando que no consta en el expediente la notificación del acuerdo de inicio, y que no ha tenido conocimiento del acto de derivación, al haberse enviado las notificación de los actos integrantes del procedimiento a un domicilio que no es el suyo, pues desde el 1 de mayo de 1996, reside en “--Puente Tocinos (Murcia)”, según acredita con un volante de empadronamiento emitido por el Ayuntamiento de Murcia. Alega, asimismo, que la resolución del procedimiento de derivación de responsabilidad califica ésta como solidaria, pero la carta de pago emitida por la Administración tributaria la califica como subsidiaria.

 

QUINTO.- El 11 de febrero de 2019, el Sr. X presenta recurso de reposición contra las providencias de apremio, con alegaciones idénticas a las esgrimidas en su escrito de solicitud de nulidad.

 

El recurso se inadmite por extemporáneo el 6 de junio de 2019, mediante resolución del Jefe de Servicio de Recaudación en Vía Ejecutiva. Intentada la notificación por correo certificado en el domicilio indicado por el recurrente “-- Puente Tocinos (Murcia)” ambos intentos resultaron infructuosos, siendo devueltos por “Ausente” y “Ausente/No retirado en lista”, procediéndose a la publicación de un anuncio de notificación por comparecencia en el BOE núm. 205, de 27 de agosto de 2021.

 

SEXTO.- Con fecha 3 de diciembre de 2021, se acordó la apertura del trámite de audiencia al interesado. Intentada su notificación por dos veces en el domicilio indicado por el interesado en su solicitud de revisión, el resultado fue infructuoso, por ausente y no retirado en lista. Se publicó anuncio para notificación por comparecencia en el BOE de 2 de marzo de 2022.

 

SÉPTIMO.- El 24 de mayo de 2022, el Servicio Jurídico Tributario de la ATRM formula propuesta de resolución de inadmisión de la solicitud de revisión de actos nulos de pleno derecho presentada por D. X. Considera la propuesta que las notificaciones se realizaron de forma regular y conforme a lo establecido en la normativa tributaria aplicable, al domicilio fiscal del contribuyente, y que fueron recibidas en dicho domicilio por quien guardaba una relación de parentesco con el destinatario de las notificaciones. Rechaza la propuesta que se colocara al interesado en indefensión y que se incurriera en las causas de nulidad establecidas en el artículo 217.1, letras a) y e), de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), únicas que, de conformidad con las alegaciones del interesado, podrían amparar la declaración de nulidad pretendida.

 

OCTAVO.- El 12 de diciembre de 2023, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante informa en sentido favorable la propuesta de inadmisión. Considera el informe que “del examen del expediente se comprueba que, enviada la notificación personal por correo certificado, tanto del Acuerdo de inicio del procedimiento de derivación de responsabilidad solidaria, como de la resolución finalizadora del citado procedimiento, a nombre del propietario del establecimiento donde se encontraban instaladas las máquinas de juego, D. X, con DNI …, a la dirección “--Puente Tocinos (Murcia)”- que aparece como su domicilio fiscal según la consulta realizada en el “Histórico de domicilios” de la AEAT- se hace cargo de sendas notificaciones Dª Y, con DNI…., identificándose ésta como “nuera”, por lo que al no resultar infructuosos los intentos de notificación realizados, la Administración tributaria no estaba obligada a realizar ningún otro intento de notificación, ni averiguar otros posibles domicilios. En cuanto a los errores advertidos por el interesado en las providencias de apremio expedidas por la ATRM -éstas contienen una referencia a la tramitación de un procedimiento de derivación de responsabilidad “subsidiaria” en lugar de “solidaria”-, se trata de meros errores materiales o de hecho que no constituyen causa de nulidad de pleno derecho, ni siquiera de anulabilidad, de los actos administrativos dictados”.

 

NOVENO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 22 de diciembre de 2023, con el número 167/2023. Rechaza el informe la inadmisión propuesta, y considera que procede admitir la solicitud de declaración de nulidad y entrar en el fondo del asunto para desestimar la solicitud, toda vez que no concurre ninguna causa de nulidad, en la interpretación estricta que de las mismas impone la jurisprudencia. 

 

En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 12 de febrero de 2024.  

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 217.4 LGT, al versar sobre la revisión de oficio de actos administrativos en materia tributaria, cuya declaración de nulidad se pretende.

 

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

 

I.- La LGT regula en su Título V la revisión en vía administrativa y, en concreto, su artículo 217 prevé la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria. El Reglamento General de desarrollo de la LGT en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo (RD 520/2005), en sus artículos 4 a 6 regula el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.1 del RD 520/2005, el Sr. X, en su calidad de sujeto obligado al pago del tributo por derivación de responsabilidad, está debidamente legitimado para instar el procedimiento de revisión, en cuanto destinatario directo del acto administrativo cuya nulidad pretende (la resolución por la que se le declara responsable solidario).

 

Por su parte, la Administración tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia está pasivamente legitimada, toda vez que a ella pertenece el órgano (Servicio de Recaudación Ejecutiva de la ATRM) que ha dictado los actos impugnados, siendo competente para resolver el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos el Consejero competente en materia de Hacienda (en la actualidad el Consejero de Economía, Hacienda y Empresa), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217.5 LGT y en el artículo 28.7 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional, que atribuye al Consejero competente en materia de Hacienda “la declaración de nulidad de pleno derecho en vía administrativa, las tercerías y reclamaciones previas a la vía judicial y la declaración de lesividad de los actos dictados por la Agencia Tributaria de la Región de Murcia relacionados con ingresos de derecho público, sean o no de naturaleza tributaria”.

 

II. Puede afirmarse que se han cumplido los trámites fundamentales que integran este tipo de procedimientos; constando la audiencia a los interesados, la propuesta de resolución formulada por la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, y el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

 

Ha de destacarse que, si bien no hay constancia documental en el expediente remitido a este Consejo Jurídico de la notificación efectiva al interesado del acuerdo de iniciación del procedimiento de derivación de responsabilidad, por el que se le confería trámite de audiencia, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante afirma que se notificó y da, incluso, la fecha en la que se llevó a cabo tal notificación y las circunstancias de su recepción por una tercera persona, por lo que entiende el Consejo Jurídico que la falta de acreditación documental advertida se debe a una omisión involuntaria en la conformación del expediente que ha de acompañar a la consulta. En cualquier caso, debe insistirse en la necesidad de extremar el cuidado en la adecuada conformación de dicho expediente, que no debe omitir aquellos antecedentes que guarden relación con el objeto de la consulta y que puedan ser relevantes para la decisión (artículo 46.2 del Reglamento d e Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril).

 

Por otra parte, cabe señalar que a la fecha de recepción de la consulta en este Consejo Jurídico ya había sido rebasado ampliamente el plazo máximo para resolver y notificar la resolución, que, tratándose de una revisión iniciada a instancia de parte, será de un año desde la presentación de la solicitud por el interesado, según dispone el artículo 217.6 LGT. Esta circunstancia no obsta la resolución, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

TERCERA.- Las causas de nulidad invocadas de forma implícita por el interesado.

 

La revisión de oficio de actos administrativos, en general, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.

 

En particular, la revisión de actos tributarios regulada en el artículo 217 LGT procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia en el acto cuya revisión se insta de vicios especialmente graves, que fundamenten dicha declaración de nulidad por parte de la propia Administración tributaria. Por ello, no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en un procedimiento de revisión de oficio, sino sólo los específicamente establecidos en la ley.

 

En el presente caso, en la solicitud de nulidad se alega que los actos integrantes del procedimiento de derivación de responsabilidad, tanto el acuerdo de iniciación como su resolución, no fueron notificados al interesado, habiendo tenido conocimiento de ellos de forma fortuita años más tarde. Considera el actor que la Administración envió las notificaciones a una dirección que no se correspondía con el domicilio particular ni empresarial del destinatario, por lo que no pudieron hacerse efectivas.   Entiende que el incumplimiento de las prescripciones legales en materia de notificaciones determina la nulidad del procedimiento. Aun cuando no especifica las causas de nulidad que entiende concurrentes, la propuesta de resolución interpreta las alegaciones del actor en el sentido de que la falta de conocimiento temporáneo de los actos le impidió reaccionar frente a ellos por las vías ordinarias de impugnación que establece el ordenamiento jurídico, lo que le su mió en indefensión, proscrita por el artículo 24.1 CE (art. 217.1, letra a, LGT), y que aquellos actos se habrían dictado con vulneración del procedimiento legalmente establecido (art. 217.1, letra e, LGT). 

 

De forma acertada, por otra parte, entiende la propuesta de resolución que la alegación relativa a la calificación de la responsabilidad derivada como subsidiaria y no como solidaria en las cartas de pago expedidas, no tiene cabida en ninguna de las causas de nulidad establecidas en el referido precepto legal.

 

CUARTA.- Actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artículo 217.1.a) de la LGT).

 

Este Consejo Jurídico ha venido señalando (por todos, Dictamen 25/2008) que la hipotética falta de notificación del acto impugnado no lesiona el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, más en concreto, del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución. Y ello porque la extensión de tal derecho al ámbito administrativo sólo es admitida por el Tribunal Constitucional para el caso de que se esté ante procedimientos sancionadores, como destacó este Consejo Jurídico en los Dictámenes 19 y 20 de 1999. Desde su Sentencia de 8 de junio de 1981, el Alto Tribunal ha sostenido que las garantías consagradas en el artículo 24 de la Constitución sólo resultan aplicables en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos de carácter sancionador, consecuencia de la identidad de naturaleza de los mismos. Al ser ambos manifestaciones del poder punitivo del Estado, los dos deben inspirarse en l os mismos principios, tanto materiales (artículo 25 de la CE) como formales (artículo 24 de la CE).

Al reconocer el Tribunal que el derecho de defensa dimanante del artículo 24 no resulta de aplicación al procedimiento administrativo, con la excepción señalada relativa al sancionador, no está afirmando que los ciudadanos carezcan del mismo, sino únicamente que este derecho de defensa no es el del artículo 24 y, por tanto, no tiene rango de derecho fundamental. Así lo ha ratificado en numerosas ocasiones: Sentencias 42/89, de 16 de febrero, 181/90, de 15 de noviembre, 97/93, de 22 de marzo, y, específicamente en el ámbito tributario, en las Sentencias 164/95, 198/95, 94/96 y 291/2000.

 

No obstante, ya en los Dictámenes 56 y 123/2011 este Consejo Jurídico admitió modulaciones en esta doctrina. Así, en el último de los citados, analizamos la incidencia que en ella tiene la Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2006, de 5 de abril, en relación con una eventual extensión de las garantías derivadas del artículo 24.1 de la CE no sólo a los procedimientos sancionadores, sino también a los de gestión tributaria. Desde entonces, diversos pronunciamientos de este Consejo Jurídico han apreciado la vulneración del derecho fundamental allí proclamado cuando la infracción de las normas reguladoras de las notificaciones tributarias ha puesto al contribuyente en situación de indefensión material al no llegar a tener conocimiento de las actuaciones tributarias que se seguían en contra de sus intereses, sino cuando ya era demasiado tarde para reaccionar frente a ellas. Por todos, los Dictámenes 46/2020, 173/2020, 9/2022 o 30/2022.

 

Parte esta doctrina de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que admite la extensión a los procedimientos administrativos de las garantías derivadas del artículo 24 CE. Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2011, que realiza una síntesis de la doctrina constitucional y jurisprudencial en materia de defectos en la forma de practicar las notificaciones y sus efectos sobre la validez de la actuación administrativa, sostiene que “aunque el grueso de la doctrina constitucional sobre la incidencia que tienen las notificaciones defectuosamente practicadas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva se ha forjado en el ámbito del proceso judicial, el propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto de relieve que existen determinados supuestos en los que este derecho puede verse afectado en el ámbito del procedimiento administrativo, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resultará aplicable “mutatis mutandi” a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración. Así sucede, en particular: a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente (SSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5; 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 113/2006, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6; y 111/2006, de 5 de abril, FFJJ 4 y 5). Y añade la sentencia que “una vez reconocida la aplicación del derecho a la tut ela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el art. 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución...”. En el mismo sentido, las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 29 de septiembre y 6 de octubre de 2011.

 

Del mismo modo, como ya señalamos en nuestro Dictamen 56/2011, el Consejo de Estado, en Dictámenes 679/2005 y 670/2009, entre otros, recuerda la doctrina del Tribunal Supremo, fijada ya en sentencia de 1 de febrero de 1993, en cuya virtud, “el derecho de tutela judicial efectiva sólo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Tan sólo en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la Jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera producirse la lesión de ese derecho; o bien en los supuestos del procedimiento sancionador por la extensión al mismo de las garantías del proceso penal, según la jurisprudencia constitucional y de este mismo Tribunal Supremo”. En el mismo sentido, el Dictamen del Consejo de Estado 1.481/2008 sostiene que la omisión de la notificación sólo generaría la nulidad cuando diese lugar a una grave indefensión material.

Indica al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2011 que “como viene señalando el Tribunal Constitucional n[i] toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del artículo 24.1 CE ni, al contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone que se alcance la finalidad que le es propia, es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece [SSTC 126/1991, FJ 5; 290/1993, FJ 4; 149/1998, FJ 3; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2], lo que sucedería, por ejemplo, en aquellos casos en los que la Administración no indaga suficientemente sobre el verdadero domicilio del interesado antes de acudir a la notificación edictal, o habiéndose notificado el acto a un tercero respetando los requisitos establecidos en la Ley, se prueba que el tercero no entregó la comunicación al interesado [Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007), FD Terc ero]”. Y añade que “por la misma razón, no cabe alegar indefensión material cuando el interesado colaboró en su producción [ATC 403/1989, de 17 de julio, FJ 3; Sentencias de este Tribunal de 14 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3253/2002), FD Sexto; y de 10 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3466/2002), FD Cuarto], ni, desde luego, cuando ha rehusado personalmente las notificaciones (SSTC 68/1986, de 27 de mayo, FJ 3; y 93/1992, de 11 de junio, FJ 4)”.

 

La eventual nulidad se vincula, pues, con la constatación de que la actuación de la Administración en orden a comunicar al interesado los actos administrativos le ha colocado en indefensión. Entendida ésta como una disminución efectiva y real de garantías con limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses (STS de 30 de mayo de 2003), lleva anudada, como consecuencia jurídica ordinaria, la anulabilidad del acto (art. 48.1 de la LPAC); sólo determinará su nulidad cuando sea especialmente grave, es decir, cuando lo que se produzca no sea una mera limitación de las posibilidades de defensa, sino la privación total y absoluta de las mismas, impidiendo la ulterior intervención revisora de la jurisdicción. Por ello, el Consejo de Estado niega que se produzca indefensión cuando el interesado pudo interponer las reclamaciones y recursos procedentes (Dictamen 2107/2010).

 

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de notificaciones en el ámbito tributario ha puesto de manifiesto reiteradamente que para determinar si concurre vicio en la notificación deben ponderarse dos elementos; en primer lugar, “el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones” y, en segundo lugar, “las circunstancias particulares concurrentes en cada caso”, como “el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración”. En este sentido la Sentencia de 22 de septiembre de 2011 señala lo siguiente:

 

“Admitido, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, que en el ámbito de las notificaciones de los actos y resoluciones administrativas resulta aplicable el derecho a la tutela judicial efectiva (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2), debemos recordar que, como presupuesto general, lo trascendente en el ámbito de las notificaciones es determinar si, con independencia del cumplimiento de las formalidades legales, el interesado llegó a conocer el acto o resolución a tiempo para -si lo deseaba- poder reaccionar contra el mismo, o, cuando esto primero no sea posible, si, en atención a las circunstancias concurrentes, debe presumirse o no que llegó a conocerlos a tiempo.

 

Pues bien, al objeto de determinar si debe entenderse que el acto administrativo o resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, un análisis pormenorizado de la jurisprudencia de esta Sala y Sección en materia de notificaciones en el ámbito tributario -inevitablemente muy casuística- pone de relieve que los elementos que, con carácter general deben ponderarse, son dos. En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario. Y, en segundo lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres: a) el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración; b) el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notif icación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en fin, c) el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación”.

 

QUINTA.- Cumplimiento de las formalidades establecidas en la LGT en materia de notificaciones. Ausencia de indefensión.

 

De conformidad con el artículo 110.2 LGT, en los procedimientos iniciados de oficio (lo es el de derivación de responsabilidad a que se refiere este Dictamen), la notificación podrá practicarse en el domicilio fiscal del obligado tributario o su representante, en el centro de trabajo, en el lugar donde se desarrolle la actividad económica o en cualquier otro adecuado a tal fin. La práctica de la notificación se ajustará a la regulación general de las notificaciones administrativas (art. 109 LGT), con las especialidades establecidas en la propia LGT, cuyo artículo 111.1 regula las personas legitimadas para recibir notificaciones, en cuya virtud, “cuando la notificación se practique en el lugar señalado al efecto por el obligado tributario o por su representante, o en el domicilio fiscal de uno u otro, de no hallarse presentes en el momento de la entrega, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en dicho lugar o domicilio y haga constar su identidad”.

 

Por su parte, el artículo 112 regula la notificación por comparecencia, a la que podrá acudir la Administración tributaria cuando no haya podido practicarse la notificación personal.

 

 Examinadas las actuaciones llevadas a cabo en el expediente de derivación de responsabilidad, resulta que tanto el acuerdo de iniciación del procedimiento como la resolución que le ponía fin se notificó por correo certificado en la dirección postal que, a la fecha de tales notificaciones, constituía el domicilio fiscal del interesado, haciéndose cargo de la misma una persona, la nuera del destinatario de la notificación, que se encontraba en dicho domicilio e hizo constar su identidad, toda vez que constan el nombre y apellido, el DNI de la receptora y su firma.

 

En relación con la dirección postal a la que se enviaron las notificaciones, consta como el domicilio fiscal del interesado en la base de datos “Histórico de domicilios fiscales” gestionada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y es también la dirección que consta en los correspondientes boletines de situación de las máquinas recreativas ubicadas en el establecimiento del interesado, por lo que cabe considerar que se trataba de un lugar hábil para practicar las notificaciones.

 

En relación con la recepción de los envíos por parte de un tercero, la nuera del interesado, en la medida en que aquélla se encontraba en el domicilio fiscal del interesado e hizo constar su identidad al agente postal que practicó la notificación, reflejando en el justificante de notificación los datos identificativos de la receptora (DNI, nombre y apellido) y la relación de parentesco que la unía con el destinatario de la notificación, ninguna irregularidad se advierte en el hecho de entregarle a esta persona el envío postal.

 

La doctrina jurisprudencial (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 17 de febrero de 2014, rec. 3075/2010), señala: 

 

“…en aquellos supuestos en los que se respetan en la notificación todas las formalidades establecidas en las normas, y teniendo dichas formalidades como única finalidad la de garantizar que el acto o resolución ha llegado a conocimiento del interesado, debe partirse en todo caso de la presunción -iuris tantum- de que el acto de que se trate ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado (…) Con carácter general, en primer lugar, debe subrayarse que en los supuestos en los que se ha entregado la notificación a un tercero que, tal y como exige la jurisprudencia, guarda con el interesado proximidad o cercanía geográfica, la norma sólo establece -puede establecer- una mera presunción -eso sí, de cierta intensidad- de que el acto o resolución llegó a conocimiento del destinatario. Por esta razón, esta Sala ha señalado, recogiendo la doctrina constitucional, que «es verdad que cuando la notificación se practica correctamente a un tercero, si el interesado niega haberla recibido o haberlo hecho intempestivamente el órgano judicial o la Administración no pueden presumir sin más que el acto ha llegado a conocimiento del interesado, sino que deben atender a dicha alegación (SSTC 275/1993, de 20 de septiembre, FFJJ 3 y 4; 39/1996, de 11 de marzo, FJ 2 ; 78/1999, de 26 de abril, FJ 2 ; 113/2001, de 7 de mayo, FJ 3 ; 21/2006, de 30 de enero, FJ 3 ; 113/2006, de 5 de abril , FJ 6), pero corresponde a la parte probar dicho extremo [STC 116/2004, de 12 de julio, FJ 5]. En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencias de 15 de diciembre de 2009 (rec. cas. núm. 4789/2004), FD Tercero ; y de 4 de marzo de 2010 (rec. cas. núm. 2421/2005 ), FD Quinto)» [Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007), FD Tercero ; en el mismo sentido, Sentencia de 14 de marzo de 2011 (rec. cas. núm. 5455/2007 ), FD Cuarto].

 

Corresponde además al obligado tributario el esfuerzo de probar que, pese al cumplimiento exquisito de las normas que regulan las notificaciones, el acto o resolución no llegó a tiempo para que el interesado pudiera reaccionar contra el mismo, y tal esfuerzo debe consistir en algo más que meras afirmaciones apodícticas no asentadas en prueba alguna [STC 116/2004, de 12 de julio , FJ 5; y Sentencias de esta Sala de 27 de noviembre de 2008 (RJ 2008, 8041) (rec. cas. núm. 5565/2006), FD Cuarto; de 15 de diciembre de 2009 (rec. cas. núm. 4789/2004), FD Tercero; de 4 de marzo de 2010 (rec. cas. núm. 2421/2005), FD Quinto; de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007), FD Tercero; y de 14 de marzo de 2011  (rec. cas. núm. 5455/2007 ), FD Cuarto]”.

 

Recibidas las notificaciones por la nuera del interesado, en el domicilio fiscal de éste, y constando el cumplimiento de todas las formalidades exigidas por la normativa tributaria para la práctica de aquéllas, es insuficiente que por el interesado se afirme no haber tenido conocimiento de las notificaciones con tiempo suficiente para reaccionar frente a los actos comunicados, pues debería aportar alguna prueba de ello, lo que no hace.

 

Del mismo modo, la alegación del interesado relativa a que su domicilio, desde el 1 de mayo de 1996, se ubica en “--, Puente Tocinos, Murcia”, como acredita con un volante histórico de empadronamiento expedido por el Ayuntamiento de Murcia, no altera la consideración ya efectuada acerca del estricto cumplimiento por parte de la Administración tributaria de las formalidades exigidas para la práctica de las notificaciones.

 

En efecto, los contribuyentes tienen la obligación de comunicar a la Administración los cambios que se produzcan en su domicilio fiscal, lo que es de suma importancia, toda vez que el domicilio fiscal es el lugar de localización del obligado tributario en sus relaciones con la Administración tributaria (artículo 48.1 LGT) y donde se practicarán las notificaciones tributarias mientras no señale otro distinto y así lo comunique debidamente a la Administración. La comunicación del cambio de domicilio fiscal se encuentra regulada en el artículo 17 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, en cuya virtud se establece un instrumento específico para efectuar dicho cambio, aunque también se admite que la comunicación se efectúe de forma implícita mediante la presentación de una declaración-liquidación o autoliquidación de cualquier tributo del que deba tener conocimiento la propia Administración en el desarrollo de su actividad de gestión tributaria. No consta en el expediente comunicación expresa de cambio de domicilio fiscal, ni declaración tributaria o autoliquidación efectuada por el interesado ante la Administración tributaria autonómica en la que consignara un domicilio fiscal diferente a aquel que consta en la base de datos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, siendo oportuno recordar, como hace la propuesta de resolución, que “el cambio de domicilio declarado a otros efectos administrativos (sea el padrón de habitantes u otro registro administrativo) no sustituye la declaración tributaria expresa de cambio de domicilio fiscal” (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de octubre de 2001).

 

Corolario de lo expuesto es que cabe presumir que el interesado tuvo conocimiento de los actos integrantes del procedimiento de derivación de responsabilidad, sin que haya destruido dicha presunción mediante la aportación de una prueba suficiente. De modo que, si el contribuyente no reaccionó en plazo frente a tales actos, no fue como consecuencia de la actuación administrativa, sino por designio de su propia voluntad. En definitiva, debe considerarse que la resolución impugnada se ha notificado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 110, 111 y 112 de la LGT, que no se ha producido una situación de indefensión material imputable a la Administración, que no se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva y que, por lo tanto, no concurre el supuesto de nulidad del apartado a) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

 

SEXTA.- Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

 

Es constante la doctrina elaborada en interpretación del artículo 62.1, letra e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy 47.1, letra e, LPAC), pero trasladable a la revisión de los actos dictados en materia tributaria, dada la identidad de los términos utilizados por el artículo 217.1, letra e) LGT, según la cual, para que opere esta causa de nulidad, el empleo de los dos adverbios “total y absolutamente” recalca “la necesidad de que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo; o bien de algunos de sus trámites esenciales que se pueda equiparar a esa omisión total. Junto a lo anterior, precisamente para ponderar la especial gravedad del vicio que se alega, ha de analizarse si se causó indefensión al interesado, para lo que habrán de tenerse en cuenta , entre otras circunstancias, las consecuencias que sufrió por tal conculcación y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido” (Dictamen del Consejo de Estado 670/2009). Y es que la interpretación estricta que demanda esta causa de nulidad ha de ser puesta en relación con la función de garantía inherente a la exigencia de que el ejercicio de las potestades y competencias administrativas se actúe a través de un procedimiento, a la vez garantía de los ciudadanos y del interés público. Por ello, la eventual concurrencia de esta causa de nulidad no debe examinarse desde una perspectiva formalista, sino desde una óptica sustantiva, en la que lo decisivo no es tanto la ausencia de uno o varios trámites, como que no se hayan respetado los principios o reglas esenciales que informan el procedimiento (Dictamen del Consejo de Estado 2183/2003).

 

A la luz de la expresada doctrina, y como ya señalamos en nuestros Dictámenes 22/2011, 56/2011 y 104/2014, en el supuesto sometido a consulta no se advierte que se haya conculcado el procedimiento legalmente establecido para proceder a la derivación de responsabilidad tributaria.

 

No se advierte, en suma, que el procedimiento seguido se aparte sustancialmente del establecido en las normas que lo reglamentan, lo que no llega a alegarse siquiera por el interesado, que centra su impugnación en la notificación de los actos integrantes del procedimiento, cuya ausencia o defectuosa práctica pueden afectar a la eficacia del acto, pero no a su validez, y no son susceptibles de integrar por sí solos dicha causa de nulidad, sin perjuicio de que, cuando la inobservancia de los requisitos formales para practicar la notificación deriven en la indefensión material de los destinatarios de tales actos de comunicación, puedan constituir, aunque no en el caso sometido a consulta, la causa de nulidad contemplada en el artículo 217.1, letra a) LGT.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- No procede la pretendida declaración de nulidad de los actos integrantes del procedimiento de derivación de responsabilidad, al no estar incursos en causa de nulidad alguna.

 

No obstante, V.E. resolverá.