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Dictamen nº 106/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de abril de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de septiembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 299/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 26 de febrero de 2010, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de un accidente de tráfico que imputa al deficiente estado de conservación de una carretera de titularidad regional.
Relata el reclamante que el 3 de marzo de 2009, sobre las 18:30 horas, el vehículo siniestrado, propiedad de su hija y conducido por un hermano de ésta, sufrió un siniestro al colisionar con una piedra desprendida del talud adyacente con motivo de la lluvia. Los hechos acaecieron en la carretera RM-502, a la altura del punto kilométrico 4,5. Considera el reclamante que los daños son imputables a la Administración regional, en tanto que titular de la vía y responsable, en consecuencia, del adecuado mantenimiento de ésta en condiciones de seguridad para la circulación, lo que no habría conseguido al omitir la instalación de medidas de seguridad (mallas) que evitaran los desprendimientos de piedras sobre la calzada, a pesar de la configuración montañosa de la zona por la que discurre la carretera, en la que tampoco existen señales de advertencia del peligro de tales desprendimientos.
Se reclama la cantidad de 378,12 euros, en concepto de coste de sustitución de rueda (neumático y llanta) y amortiguador delantero del costado derecho del vehículo. El reclamante justifica su legitimación activa en la circunstancia de haber abonado él el coste de reparación de los desperfectos.
En el escrito de reclamación se confiere representación a un Letrado, que lo firma junto al actor en prueba de aceptación.
Junto a la reclamación se acompaña copia del permiso de circulación del vehículo, reportaje fotográfico de los daños y sendas facturas de taller de reparaciones, expedidas a nombre del reclamante.
También se aporta informe estadístico ARENA de la Guardia Civil que, en el apartado destinado a la valoración del agente de la forma de ocurrencia del siniestro, hace constar lo siguiente:
"Que cuando circulaba por la Crtra. RM-502 sentido Totana, al hacerlo a la altura del km. 4,500, tramo curvo a la derecha descendiente (sic), con visibilidad reducida por configuración de la vía y factores climatológicos (lluvia) choca con piedra que se encuentra en el carril derecho (de pequeñas dimensiones) desprendida con motivo de la acción de la lluvia. Manifestación: que sobre las 18:30 horas cuando circulaba por la carretera RM-502.... ha visto en la calzada una piedra, que ha intentado evitar el choque con la misma, pero ha sido imposible evitar un golpe en la llanta delantera derecha rompiéndole la llanta de aluminio y el neumático".
SEGUNDO.-Con fecha 10 de junio de 2010, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería reclamada, actuando en calidad de órgano instructor del procedimiento, requiere al reclamante para que acredita la representación que ostenta respecto de la titular del vehículo siniestrado y para que subsane y mejore la solicitud, tanto mediante la aportación de copia compulsada de diversa documentación como facilitando la información que asimismo se le recaba.
En idéntica fecha, el órgano instructor solicita el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras.
TERCERO.- El 10 de julio la Dirección General de Carreteras remite el informe solicitado del que, en síntesis, resulta lo siguiente:
- La vía donde ocurrió el siniestro es competencia de la indicada Dirección General.
- No se tuvo conocimiento del accidente hasta la reclamación, ni consta aviso de existencia de piedras en la calzada. Tampoco constan otros accidentes en el mismo lugar.
- Como la piedra cayó por efecto de las lluvias, puede considerarse a éstas como fuerza mayor.
- No existe relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
- No se ha realizado ninguna actuación relacionada con el accidente en el tramo en cuestión, que no tiene señalización que merezca significar en relación con aquél.
- Según el reclamante la piedra estaba en medio de la calzada, mientras que la Guardia Civil la sitúa en el carril derecho. Si hubiera estado en medio de la calzada no sería coherente con la rotura de la rueda delantera derecha.
CUARTO.- El 16 de julio la propietaria del vehículo otorga representación, apud acta, a su padre (reclamante) y al Letrado actuante, al tiempo que cumplimenta el requerimiento de subsanación efectuado por la instrucción del procedimiento. En el mismo escrito propone prueba testifical en la persona del conductor del vehículo en el momento de ocurrir los hechos.
QUINTO.- Mediante resolución fechada el 10 de junio de 2010, se intima al reclamante para que presente copia compulsada de las condiciones generales y particulares de la póliza del seguro y del recibo del pago de la prima de la anualidad correspondiente, con advertencia expresa de tenerle por desistido de su reclamación.
SEXTO.- El 17 de octubre de 2011 se acuerda abrir período de prueba para que el reclamante aporte fotocopia compulsada de la Tarjeta de Inspección Técnica del vehículo, de la póliza de seguro y del carné de conducir del conductor del vehículo.
SÉPTIMO.- El 30 de enero de 2012 se remite oficio al reclamante confiriéndole trámite de audiencia.
OCTAVO.- El 4 de junio se cita al testigo propuesto por el interesado para tomarle declaración, la cual no consta que tuviera lugar.
NOVENO.- El 23 de noviembre se confiere nuevo trámite de audiencia, del que el reclamante no hizo uso.
DÉCIMO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria sobre la valoración de los daños alegados, se informa que el valor venal del vehículo es muy superior al reclamado, que aquéllos son compatibles con el tipo de siniestro por el que se solicita indemnización y que el coste de reparación alegado es correcto.
UNDÉCIMO.- El 29 de enero de 2013 se confiere nuevo trámite de audiencia del que el reclamante tampoco hace uso.
DUODÉCIMO.- Con fecha 18 de abril de 2013, el órgano instructor formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar que, aunque el obstáculo en la calzada se debió a un "desprendimiento imprevisible", éste no se debió a fuerza mayor, sino a un caso fortuito, dada la configuración del terreno, sin que se pueda imputar al conductor acción indebida alguna, pues se vio sorprendido por el obstáculo en la calzada. Estima, en suma, que concurren todos los elementos configuradores de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 3 de septiembre de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen tiene carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, conforme con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La legitimación activa, cuando de daños materiales o en las cosas se trata, corresponde primariamente a su propietario, sin perjuicio del obligado reconocimiento de dicha legitimación para reclamar, también, a quien sin ostentar la titularidad del bien dañado sufre de manera efectiva un menoscabo en su patrimonio derivado de aquellos daños.
Esto es lo que ocurre en el supuesto sometido a consulta, siendo el actor quien sufragó el coste de reparación de los desperfectos sufridos por el vehículo. Aquél ostenta aquí una legitimación directa, acreditada por las facturas aportadas al procedimiento, expedidas a su nombre, y en tal condición reclamó, sin que llegara a manifestar en ningún momento que lo hacía en representación de su hija, la propietaria del vehículo. Por ello, cabe calificar de inadecuado el requerimiento de subsanación del pretendido defecto de representación advertido por la instrucción del procedimiento y habrán de eliminarse de la resolución que le ponga fin las alusiones a que la acción se ejercita por el reclamante en representación de su hija, contenidas en la propuesta.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria y en su condición de titular de la vía a cuyo inadecuado mantenimiento se imputa el daño.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha de considerarse formulada dentro de dicho plazo, vistas las fechas del accidente y de la presentación de la reclamación, considerando las manifestaciones del reclamante sobre la realidad y fecha del primero, complementadas con lo consignado en el informe estadístico de la Guardia Civil reseñado en el Antecedente Primero.
III. En lo que se refiere al procedimiento, cabe señalar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios aplicables, si bien se advierten las siguientes deficiencias:
a) Se han conferido hasta tres trámites de audiencia, dos de ellos anteriores a la culminación de la fase de instrucción del procedimiento, en clara contravención de lo establecido en el artículo 84 LPAC, en cuya virtud el momento procedimental en que ha de otorgarse el referido trámite es una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución.
En consecuencia, los dos primeros trámites de audiencia resultan innecesarios, como también lo es la apertura del período de prueba destinado a la aportación por el interesado de documentación que ya obraba con anterioridad en el expediente y en la que, sin embargo, no se incluye la práctica de la testifical propuesta por el interesado, la cual se lleva a efecto meses después y una vez terminado el indicado período de prueba y sin abrir uno nuevo.
b) El rigor que en la acreditación documental exige el órgano instructor al interesado, al que requiere hasta en dos ocasiones para que aporte al procedimiento determinada documentación, no se lo autoimpone a sí mismo en la unión al expediente de los documentos que prueban los actos de comunicación dirigidos al actor o a su representante, toda vez que no consta acreditación de ninguna de las notificaciones efectuadas. La falta de prueba de éstas obliga a considerar que no se han realizado, lo que en otras circunstancias justificaría el requerimiento al órgano instructor para que subsanara dicha omisión.
No obstante, atendido el carácter estimatorio de la propuesta de resolución, el parecer favorable de este Consejo Jurídico a dicha propuesta y la injustificable demora que acumula la tramitación del procedimiento (de prácticamente cuatro años) llevan a este Órgano Consultivo a dictaminar sobre el fondo, sin perjuicio de señalar a la Consejería consultante la necesidad de extremar la diligencia en la conformación del expediente y en la acreditación de los actos de notificación a los interesados, presupuesto necesario para que pueda hacerse efectivo el principio contradictorio del procedimiento administrativo, consagrado en el artículo 105 de la Constitución.
TERCERA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de mantenimiento y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Procedencia de la misma.
I. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración Pública debe responder por los daños y perjuicios, efectivos y evaluables económicamente, causados a los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos de su titularidad, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo pacíficamente que a tal supuesto debe añadirse el de la producción de lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente, conforme con los estándares de funcionamiento exigibles, para prevenir y evitar el daño.
II. En el presente caso, la propuesta de resolución llega a la convicción de la realidad de los hechos descritos en la reclamación, lo que ha de aceptarse, a pesar de las dudas que el informe de la Dirección General de Carreteras se plantea, pues a la vista de las circunstancias expresadas en el informe estadístico de la Guardia Civil reseñado en el Antecedente Primero y del informe del Parque de Maquinaria, acerca de la razonable correspondencia de los daños alegados con los hechos en cuestión, se alcanza la convicción de la realidad de los hechos.
III. A partir de lo anterior, debe determinarse si existe la adecuada relación de causalidad entre la existencia del referido obstáculo en la calzada y los daños por los que se reclama indemnización.
A tal efecto y en primer lugar, no cabe apreciar responsabilidad por eventuales defectos de señalización o de consolidación del talud colindante con la carretera en cuestión, pues del informe de la Dirección General de Carreteras se desprende que no existían circunstancias que permitan afirmar que en tal zona eran procedentes actuaciones o medidas que no se hubieran ejecutado o adoptado por los servicios competentes.
Cuestión distinta es lo que atañe al deber de vigilancia e inspección de las condiciones de la calzada, cuyo estándar de cumplimiento viene fijado por las circunstancias de cada caso, teniendo la Administración encargada del servicio la carga de acreditar en qué medida, fecha y frecuencia se realizó en la zona una actuación de vigilancia para, a partir de tales datos, ponerlos en relación con las circunstancias del caso y extraer la correspondiente conclusión sobre el razonable cumplimiento o no de los estándares exigidos al servicio respecto del caso de que se trate, considerando que no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para señalizar la existencia de tales obstáculos, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.
En el Dictamen nº 70/2012, de 21 de marzo, entre otros, expresábamos lo siguiente:
"Por lo que se refiere al estándar de vigilancia exigible a la vista de las condiciones de la carretera, acaba de indicarse el criterio jurisprudencial que prescribe una especial diligencia cuando se está ante zonas con conocido peligro de desprendimientos, pero no sólo, como parece apuntar el informe de la Dirección General de Carreteras, para reaccionar con rapidez una vez se hayan producido aquéllos y retirar las piedras caídas (lo que es obvio), sino también es exigible tal especial diligencia desde una perspectiva preventiva de vigilancia de la zona.
A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008). Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera". La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante".
En este sentido, el hecho de que, en el caso que nos ocupa, el informe de la Dirección General de Carreteras no acredite las frecuencias de paso por la zona de que se trata, determina que no pueda valorarse el estándar exigible al respecto, que, en todo caso, parece que habría de ser superior al ordinario, considerando que es carretera de montaña y que en ella ya se han producido desprendimientos que han dado origen a reclamaciones de responsabilidad patrimonial (así, el supuesto al que se refiere el Dictamen 229/2012 de este Consejo Jurídico y que tuvo lugar seis meses antes y a apenas 500 metros del lugar del siniestro sobre el que versa el presente Dictamen).
Por todo ello, y en consecuencia, ha de afirmarse que existe la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, lo que determina la responsabilidad de la Administración regional, que habrá de indemnizar al reclamante por los daños alegados y acreditados en las facturas presentadas al efecto, más su actualización conforme con lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
La cuantía del daño se ha acreditado, debiendo ser actualizada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen, por lo que procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración regional e indemnizar al reclamante en los términos expresados en dicha Consideración.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es estimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
