Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 222/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de julio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Jumilla, mediante oficios registrados los días 18 de diciembre de 2014 y 17 de junio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de la "--", como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios municipales (expte. 354/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 7 de agosto de 2013, x, en nombre y representación de la "--", presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Jumilla, por los daños derivados del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de abril de 2011, que fue declarado nulo en virtud de la Sentencia 124/2013, de 5 de abril, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 7 de Murcia.
Sostiene que el referido acuerdo ha causado un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado a la -- (--) y, por ende, a los propietarios integrantes de la misma, que han seguido contribuyendo a su sostenimiento aun cuando no estaban obligados en derecho, tal y como reconoce la resolución judicial citada.
Manifiesta que el acto lesivo es imputable al Ayuntamiento, por lo que el daño se atribuye a la conducta de la citada Administración, dado que por el referido acuerdo se determinó que no procedía la disolución de la --, cuando sí era procedente en derecho.
La cuantía indemnizatoria se concreta en 57.796,74 euros, que es la cantidad que ha sido desembolsada por la -- desde el 11 de abril de 2011 hasta la fecha de la reclamación, acompañándose copias del Libro Mayor de la -- desde mayo de 2011 acreditativo de la cantidad reclamada, así como de la Sentencia referida. También se solicita la actualización de dicha cantidad hasta que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial, así como el pago de los intereses de demora y aquellos otros que siga efectuando la --.
En el mismo escrito, pero en otro apartado, se formaliza otra reclamación, solicitando también la indemnización por los daños producidos por la inactividad del Ayuntamiento de Jumilla en el inicio de la vía de apremio contra los deudores de la --, cuyo importe asciende a 14.692,72 euros, correspondiente al desembolso económico extraordinario realizado por los miembros integrantes cumplidores de esta Entidad según manifiesta su representante, si bien ambas reclamaciones han sido tramitadas por el Ayuntamiento de forma separada, habiéndose sometido a Dictamen únicamente el expediente municipal número 13.1/13, que tiene por objeto la reclamación efectuada por anulación del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de abril de 2011, referida con anterioridad.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 12 de agosto de 2013, registrado de salida al día siguiente, el Secretario General Accidental del Ayuntamiento de Jumilla comunica a la -- reclamante la información prevista en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC en lo sucesivo).
TERCERO.- El 6 de junio de 2014 emite informe sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial el asesor jurídico externo del Ayuntamiento, x (--), quien alcanza las siguientes conclusiones
1ª) La Sentencia núm. 124/2013 no contiene un pronunciamiento de nulidad del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de abril de 2011, sino de anulación, es decir, se limita a reconocer el derecho de la -- a disolverse, pero ni siguiera declara su disolución, por lo que los efectos son ex nunc desde la expresada Sentencia. Por consiguiente, los gastos de la Entidad desde la fecha del acuerdo hasta la fecha de la resolución judicial no pueden entenderse, en ningún caso, como un daño antijurídico que no se tenga la obligación de soportar.
2ª) La anulación de un acto no presupone derecho alguno de indemnización, conforme a lo dispuesto en el artículo 142.4 LPAC.
CUARTO.- Por Resolución de Alcaldía 536/2014, de 6 de junio, se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se nombra al instructor y secretario, siendo notificada a la -- reclamante. Por Resolución posterior de la misma Alcaldía 696/2014, de 15 de julio, se modifica el nombramiento de la instructora, al encontrase la designada en situación de incapacidad temporal desde el 7 anterior, siendo notificada dicha Resolución igualmente a la entidad reclamante.
QUINTO.- Con fecha 17 de junio de 2014 el órgano instructor acuerda incorporar al expediente el informe emitido por el gabinete de asesoramiento jurídico externo citado con anterioridad y se acuerda otorgar un trámite de audiencia a la -- reclamante (notificación de 14 de julio de 2014).
SEXTO.- El representante de la -- presenta escrito de alegaciones el 25 de julio de 2014 (registro de la Delegación de Gobierno en Murcia), en las que anuncia que ha interpuesto recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de la reclamación ante la inactividad del Ayuntamiento y solicita que se proceda al abono de las cantidades reclamadas, así como aquellas otras que se hayan seguido devengando.
SÉPTIMO.- La Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Jumilla, adscrita al departamento de Contratación y Patrimonio, emite informe el 16 de octubre de 2014, en el que alcanza la conclusión de que procede la desestimación de la reclamación al no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, incorporando los razonamientos jurídicos del informe del gabinete jurídico que asesora en materia de urbanismo y obras al Ayuntamiento de Jumilla.
OCTAVO.- El órgano instructor, a la vista de los informes evacuados, propone la desestimación de la reclamación el 30 de octubre de 2014, dado que los efectos del pronunciamiento judicial son ex nunc, esto es, desde la fecha de la resolución judicial, de modo que se trataría de daños que la -- reclamante tiene obligación de soportar, siendo la antijuridicidad uno de los requisitos exigidos por el artículo 141.1 LPAC para que proceda el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
NOVENO.- Recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, se adoptó el Acuerdo 8/2015, de 11 de mayo, en virtud del cual se solicitó al Ayuntamiento de Jumilla que completara el expediente con la siguiente documentación:
"1. La solicitud formulada el 12 de noviembre de 2010 por x, en la representación indicada, por la que solicita la disolución de la mencionada --.
2. El informe emitido por el Jefe de Servicio Técnico de Obras y Urbanismo, de fecha 6 de abril de 2011.
3. El informe jurídico emitido por la Secretaria General Accidental de 7 de abril de 2011, así como el informe jurídico de asesoría externa de 18 de enero de 2010.
4. La certificación del acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno el 11 de abril de 2011, anulado por ser contrario a derecho en virtud de la Sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 7 de Murcia núm. 124/2013, de 5 de abril.
5. Copia de las determinaciones del Plan Parcial del Polígono Industrial -- atinentes a la conservación y constitución de la --, así como los Estatutos y Bases de Actuación de esta última.
6. Cualquier otra documentación que considere de interés el Ayuntamiento consultante para la emisión de Dictamen sobre la reclamación formulada.
DÉCIMO.- Con fecha 17 de junio de 2015 (registro de entrada) se ha remitido la documentación solicitada, encontrándose completo el expediente a efectos de evacuar nuestro Dictamen sobre la cuestión de fondo planteada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, en la redacción dada por la Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en relación todo ello con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de reclamación y procedimiento.
I. El procedimiento se ha iniciado por reclamación de parte interesada, por cuanto la --encargada de la conservación y mantenimiento del Polígono Industrial "--" - alega unos daños materiales, como consecuencia de la actuación administrativa anulada por sentencia firme (artículo 139.1 LPAC).
II. Asimismo la acción indemnizatoria se ha ejercitado dentro del plazo de un año desde que se declaró la firmeza de la Sentencia núm. 124/2013, de 5 de abril, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.4 LPAC, habiéndose interpuesto la reclamación de responsabilidad patrimonial el 7 de agosto de 2013.
III. Por último, el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y ss. RRP (Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo), salvo en lo concerniente al plazo para resolver la reclamación, que ha rebasado en exceso los tiempos prudenciales para ello, sin que el tiempo invertido esté justificado en la complejidad de los trámites a realizar.
TERCERA.- Tratamiento de la responsabilidad patrimonial exigida por la nulidad de acto administrativo. Alcance del deber jurídico de soportar el daño.
El artículo 142.4 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos administrativos no presupone el derecho a la indemnización. La jurisprudencia y la doctrina sobre el citado precepto vienen a destacar que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, ya que para que el derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido es preciso que se cumplan los restantes requisitos exigidos, a saber, daño efectivamente individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica, en el sentido de ausencia del deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo (artículos 139 y 141.1 LPAC). Además, los supuestos de responsabilidad patrimonial derivados de la anulación de actos administrativos han de ser examinados con mayor rigor, conforme expresa la STS, Sala 3ª, de 16 de septiembre de 2009.
En el concreto extremo relativo a la eventual existencia de un deber jurídico del particular de soportar el daño derivado de la anulación de un acto administrativo, la STS, Sala 3ª, de 11 de marzo de 1999 expresa lo siguiente:
"El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto, que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.
En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que, siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.
El caso que contemplamos, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones".
Para la valoración de este juicio de razonabilidad (cuya concurrencia en el acto conllevaría el deber jurídico de soportar el daño), como se indicó en nuestro Dictamen núm. 179/2008 ha de atenerse a la motivación del acto, citando a este respecto la STSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 de enero de 2007, en el sentido de que "para determinar que la actuación administrativa ha sido razonable no podemos centrarnos en la motivación de las sentencias que anulan la decisión administrativa, en concreto, en los razonamientos de esta Sala que llega a calificar la actuación impugnada de contraria a Derecho. Y estimamos que no es la motivación de la sentencia la que ha de valorarse, porque ello supondría una tautología, en cuanto, porque constituye esa irregularidad, es por lo que la decisión se anuló. Muy al contrario, estimamos que lo decisivo a la hora de examinar esas exigencias de la racionabilidad de la decisión ha de buscarse en la misma motivación de la decisión ya anulada y los antecedentes en que se basó, porque es precisamente en esa motivación donde el ordenamiento fija la justificación de la actuación de la Administración, que es la finalidad de la motivación de los actos, que precisamente impone de manera especial para los actos discrecionales el artículo 54 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común".
CUARTA.- Sobre la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad en el presente caso. Inexistencia.
Se ha indicado con anterioridad que la anulación de un acto por el orden jurisdiccional contencioso administrativo no presupone derecho a indemnización, sino que habrá de estarse a si concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad en la actuación administrativa y muy singularmente el requisito de la antijuridicidad del daño (artículo 141.1 LPAC), sobre el que se sustenta la desestimación de la reclamación el órgano instructor.
La -- reclamante vincula el daño al hecho en sí de la anulación del acto, considerando que al ser anulada la actuación administrativa se ha producido una lesión ilegítima en los intereses y derechos de la Entidad interesada, existiendo una relación causal directa y adecuada entre el daño (desembolso de determinadas cantidades) y el acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 11 de abril de 2011, por el que se desestimaba la petición de disolución de la citada Entidad, cuando con posterioridad se ha reconocido por el Juzgado que sí procedía conforme a derecho.
Por el contrario, para el órgano instructor sobre la base de los informes jurídicos evacuados, se trata de daños que han de ser soportados por la --, no concurriendo el requisito de la antijuridicidad de los mismos (141.1 LPAC), por lo que procede la desestimación.
Este Órgano Consultivo manifiesta su conformidad con dicha propuesta desestimatoria por los siguientes motivos:
1. Como sostienen los informes jurídicos obrantes en el expediente, la declaración que contiene la Sentencia 124/2013 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 7 de Murcia no es de nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Junta de Gobierno de 11 de abril de 2011, sino que lo anula por ser contrario a derecho (vicio de anulabilidad) reconociendo el derecho de la -- a disolverse, condenando al Ayuntamiento a adoptar tal declaración.
Ello supone que los efectos de la mencionada Sentencia son ex nunc desde la fecha en la que se dicta, como pone de manifiesto el Consejo de Estado, que en el Dictamen 923/2006 expone: "supone una infracción del ordenamiento jurídico que hace que el acto sea anulable, cuyos efectos son ex nunc y no ex tunc (como sería en el caso de nulidad de pleno derecho)".
Esta diferente eficacia también es destacada por la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 3 de abril de 2000, al señalar que cuando la sentencia es declarativa de la existencia de un vicio de nulidad de pleno derecho sus efectos son ex tunc, retrotrayéndose a la fecha del propio acuerdo o acto administrativo, con la ineficacia de los ulteriores actos que traen causa del declarado nulo, al contrario de la eficacia ex nunc de la sentencia que aprecia un vicio de anulabilidad en el acto administrativo impugnado, como ocurre en el presente caso.
Pero incluso aun cuando se hubiera declarado la nulidad de pleno derecho de este concreto extremo -lo que no se ha producido como se ha señalado- del Plan Parcial del Polígono Industrial "--", al no fijar la duración temporal de la --, y de los Estatutos por los que se rige, subsistirían los actos firmes dictados en aplicación de los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 102.4 LPAC (STSS de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de 3 de marzo de 1998 y de 7 de julio de 2005).
En suma, el daño reclamado consistente en los gastos desembolsados por la conservación del Polígono "--" desde la fecha del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de abril de 2011 hasta que se dicta la Sentencia el 5 de abril de 2013, no reúne la nota de antijuridicidad (artículo 141.1 LPAC), requisito necesario para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial, tratándose de daños que han de ser soportados por la --. Resulta innecesario señalar que distinto tratamiento jurídico tendrían aquellos gastos abonados a partir de la referida Sentencia (se desconoce la fecha de cumplimiento de la misma por parte del Ayuntamiento), cuyo desembolso fueran consecuencia de la falta de ejecución de la declaración de disolución que se contiene en el pronunciamiento judicial, a la que está obligada el Ayuntamiento de Jumilla.
2. A mayor abundamiento, respecto a la no concurrencia del requisito de la antijuridicidad del daño en el presente caso y conforme a la doctrina expresada en la anterior Consideración sobre el juicio de razonabilidad, se advierte que el acuerdo de 11 de abril de 2011, posteriormente anulado, que desestimaba la disolución de la --, fue adoptado de forma razonada y no arbitraria, por cuanto se basaba en los informes técnicos y jurídicos previos que alcanzaban la conclusión de que los fines para los que se creó la -- seguían estando vigentes (artículos 25.3 y 30 del Reglamento de Gestión Urbanística), y que en los Estatutos de la -- se establece la obligación de prestar tales servicios y su duración estaba condicionada al cumplimiento de tales fines y a que el Ayuntamiento adoptara el acuerdo de realizar directamente los servicios prestados por la Entidad según establece el citado artículo 30 del Reglamento de Gestión Urbanística. Además se hacía referencia en el informe de la secretaría general accidental sobre el que se sustentaba dicho acuerdo, la existencia otros pronunciamientos judiciales que apoyaban, en su opinión, la continuación de dicho deber de conservación en el caso analizado. Todo ello sería indicativo de que no se advierte que la actuación administrativa fuera irracional o irrazonable lo que también conduce a que no pueda afirmarse que el daño sea antijurídico en el presente caso (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 23 de febrero de 2012).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA. Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto de este Dictamen, al no concurrir el requisito de la antijuridicidad del daño, sin perjuicio de la observación realizada en la Consideración Cuarta, 1, párrafo in fine.
No obstante, V.S. resolverá.
