Dictamen nº 183/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de julio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de noviembre de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de la mercantil "--", como consecuencia de los daños sufridos por la falta de notificación del acuerdo de cancelación de las garantías constituidas en la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para responder de sus obligaciones como empresa de trabajo temporal (expte. 329/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 8 de junio de 2016, la mercantil "--", a través de su Administradora, x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios públicos de ella dependientes.

  Relata la interesada que entre los años 2008 y 2013 constituyó las preceptivas garantías que le exige la normativa sobre empresas de trabajo temporal para poder obtener la autorización y ejercer la labor propia de tales empresas. Dichas garantías se constituyeron mediante aval.

  El 3 de diciembre de 2013, la Dirección General de Trabajo acuerda revocar la autorización administrativa de la reclamante y su baja en el Registro de Empresas de Trabajo Temporal.

  El 27 de febrero de 2014 la misma Dirección General resuelve cancelar las indicadas garantías y su devolución, dando traslado a la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma.

  Sin embargo, según afirma la reclamante, ninguna de ambas resoluciones le fue notificada, pues si bien se realizaron dos intentos de notificación domiciliaria de la primera de ellas, ninguno resultó efectivo, sin que se llegara a practicar la notificación edictal. Consecuencia de ello es que no conoció la revocación de su autorización para actuar como ETT hasta el 14 de noviembre de 2014.  

  Respecto de la resolución de cancelación de garantías, no consta que se intentara siquiera su notificación a la mercantil. Tampoco actuó la Caja de Depósitos conforme establece el artículo 2 (sic, en realidad se refiere al artículo 17.2) de su reglamento (aprobado por Decreto 138/1999, de 28 de octubre), según el cual transcurridos tres meses desde la notificación del acuerdo de cancelación de garantías sin que los interesados hayan realizado acto alguno destinado a obtener la devolución del documento constitutivo de la garantía, la Caja, previa notificación a  los interesados, procederá de oficio a su remisión a la entidad avalista.

  Como consecuencia de lo expuesto, la mercantil ahora reclamante únicamente tuvo constancia de la cancelación de los avales y que podía retirarlos, el 13 de noviembre de 2015, mediante conversación telefónica mantenida con la Dirección General de Trabajo, relativa a la nueva solicitud de autorización que se vio obligada a formular, el 28 de mayo de 2015, para poder continuar actuando como empresa de trabajo temporal.

  Afirma la interesada que en dicha solicitud volvió a aportar como garantías los mismos avales, pues a dicha fecha todavía no conocía que habían sido cancelados. Cuando el 21 de julio de 2015 la Dirección General de Trabajo deniega la solicitud formulada, no lo hace porque considere que tales avales no son válidos, sino por otras razones.

  El 12 de noviembre de 2015 y una vez subsanado el defecto que había determinado la denegación de su petición anterior, vuelve a solicitar la autorización y de nuevo presenta las meritadas garantías, contactando al día siguiente la Dirección General de Trabajo con ella para indicarle que tales avales habían sido cancelados y que todavía no habían sido retirados de la Caja de Depósitos.

  Considera la interesada que, de haber sido informada por la Administración acerca de la cancelación de los avales, los habría retirado evitándose así los costes financieros de su mantenimiento, que cuantifica en 5.789,11 euros, calculados desde el mes de marzo de 2014, fecha en que debió serle notificada la resolución de cancelación de los avales, hasta el 16 de noviembre de 2015, fecha en que procedió a su retirada efectiva de la Caja de Depósitos.

  Solicita, en consecuencia, ser indemnizada en 5.789,11 euros, más los intereses legales.

  Acompaña a su reclamación diversa documentación consistente en escritura de elevación a públicos del acuerdo de la mercantil reclamante por el que se designa a la actuante como administradora única de la sociedad; resguardos de constitución de garantías ante la Caja de Depósitos y los correspondientes avales (en número de cinco y por un montante total de 225.855 euros); copia de la resolución de revocación de la autorización como ETT; copia de la comunicación a la Caja de Depósitos de la resolución de cancelación de garantías y copia de ésta; documentación relativa a la notificación a la mercantil interesada de la resolución por la que se le da de baja en el Registro de ETT; y documentación relativa al nuevo procedimiento de autorización para la actividad de ETT iniciado por solicitud de la interesada de 28 de mayo de 2015.

    SEGUNDO.- Con fecha 4 de julio de 2016, la Secretaría General de la entonces Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo acuerda admitir a trámite la reclamación, designando instructor.

  En la misma fecha se comunica la incoación del procedimiento a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública a la que se solicita informe sobre la omisión por parte de la Caja de Depósitos de su obligación de devolver de oficio los documentos constitutivos de los avales a la entidad avalista, conforme a las alegaciones de la mercantil reclamante.

  TERCERO.- Tras comunicar el instructor a la interesada los extremos prescritos por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), procede a recabar de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social el preceptivo informe previsto en el artículo 10.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).  

  CUARTO.- El 25 de julio, la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, de la que depende la Caja de Depósitos evacua el informe solicitado, en los siguientes términos:

  "Primero.- Que en fecha 3 de marzo de 2014, esta Caja de Depósitos recibe comunicación interior de la Dirección General de Trabajo adjuntando al mismo acuerdo de dicho Órgano, de cancelación de diversas garantías a favor del obligado principal --. Con esa misma fecha este Órgano procede a la baja y fiscalización de las mencionadas garantías, poniendo a disposición del obligado principal las mismas para su devolución al obligado a prestar garantía o a la entidad avalista, a solicitud de los mismos, todo ello en base a lo establecido en el art. 17 del [Decreto] 138/1999, de 28 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de Murcia.

  En su punto segundo, el mencionado art. 17, y una vez notificado el acuerdo de cancelación de la garantía a la Caja de Depósitos por el Órgano Administrativo correspondiente, faculta a la Caja para que proceda a la devolución del documento al obligado principal o a la entidad avalista, a solicitud de los mismos.

  Segundo.- La devolución de la garantía en aval (carta con valor económico) precisa de la firma en documento interno de la persona física o representante legal de la persona jurídica de devolución del mismo, no pudiendo devolver al representante del avalista al no personarse en la Caja para la retirada de los mencionados avales, hasta el 16.11.15, que lo hace el representante legal del obligado principal".

  Junto al informe se acompaña copia de los justificantes de la devolución de los avales el 16 de noviembre de 2015.

  QUINTO.- El 1 de septiembre de 2016 evacua su informe la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, por medio del Servicio de Sanciones y Normas Laborales.

  El informe expone la exigencia legal para aquellas empresas que pretendan ejercer la actividad de ETT, de obtener una previa autorización administrativa, a cuyo efecto deben constituir una garantía a disposición de la autoridad laboral para responder de las posibles deudas de la empresa por indemnizaciones salariales o de la seguridad social, siendo devuelta tal garantía cuando la empresa haya cesado su actividad y se compruebe que no tiene obligaciones indemnizatorias pendientes (art. 3 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, de Empresas de Trabajo Temporal, en adelante LETT).

  De conformidad con los artículos 10 del Real Decreto 4/1995, de 13 de enero, de desarrollo de la LETT, y 11 del Real Decreto 417/2015, de 29 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de las ETT y que deroga al citado RD 4/1995, "queda totalmente claro que a quien corresponde solicitar la liberación de las garantías financieras prestadas por las empresas de trabajo temporal, cuando cesen definitivamente en su actividad es a ellas mismas; y por tanto, si cesa definitivamente en su actividad una ETT y no se solicita por ésta la liberación de las garantías financieras prestadas, y por tanto la prestataria sigue cobrando intereses o comisiones por mantener las mismas, aunque ello no sea preciso, la responsabilidad corresponde solamente a la ETT, no a la Administración. Por tanto, la posible lesión en sus derechos por parte de la ETT, al seguir pagando comisiones e intereses, cuando las garantías financieras estaban liberadas y habían dejado de tener efectos, sólo y exclusivamente es de su responsabilidad, no de la Administración".

  Destaca, asimismo, el informe que aunque de la reclamación podría deducirse que la mercantil conoce de forma sorpresiva el 14 de noviembre de 2014 que su autorización como ETT ha sido revocada por resolución de 11 de diciembre de 2013, ello no es así. De lo que tiene conocimiento ese día es de la resolución por la que la Administración regional procede a ejecutar la STSJ de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 807/2013, de 25 de octubre, que alcanza firmeza el 21 de noviembre, y que confirma una previa resolución administrativa de 27 de febrero de 2009, que declaraba la extinción total de la autorización administrativa de la empresa.

  Tras relatar el informe todo el iter impugnatorio en vía administrativa y judicial de dicha resolución, señala que el 11 de diciembre de 2013 y una vez firme la sentencia lo que se hace es dar de baja a la empresa en el Registro de Empresas de Trabajo Temporal, intentando la notificación de esta comunicación en dos fechas distintas, con el resultado de "ausente".

  Posteriormente y previa comprobación de la inexistencia de obligaciones indemnizatorias, salariales o de seguridad social pendientes, se procede a dictar resolución de 27 de febrero de 2014, de cancelación de las garantías, comunicándose a la Caja General de Depósitos el 28 de febrero de 2014.

  El 14 de noviembre de 2014 se notifica por comparecencia de la Administradora de la mercantil en la Sección de Convenios Colectivos y Empresas de Trabajo Temporal, la resolución de baja en el Registro de ETT.

  Considera el informe de constante cita que "correspondiendo a la empresa, por ser la legitimada para ello, iniciar o solicitar la cancelación de las garantías prestadas, pudiendo haber iniciado los trámites para ello a partir del día siguiente a la declaración de la firmeza de la sentencia por la que se cancela la autorización administrativa para ejercer como ETT a la reclamante (fue declarada firme la sentencia por resolución del Secretario Judicial de la Sala de lo Contencioso Administrativo el 21 de noviembre de 2013) los resultados de no haberlo hecho, entre ellos, el haber seguido pagando intereses por ellas, solamente le puede corresponder hacer frente a ellos, a la ETT, que no hizo lo que le correspondía para liberar la garantía y dejar de pagar intereses o comisiones".  

  Para el informe, la cancelación de oficio de las garantías responde a "una interpretación legal poco acertada" y reconoce que "es cierto que si en algún momento se le hubiera notificado [a la empresa] la cancelación de las garantías financieras, podría haber pedido su devolución a la Caja de Depósitos, habérselas devuelto a las prestatarias y, a partir de dicho momento, podría haber dejado de pagar intereses por las mismas. Pero si la Administración no hubiera liberado las garantías financieras, hecho que no está claro que pudiera hacerse por parte de ésta de oficio, como se hizo, ahora no podría darse la reclamación patrimonial objeto del informe. Lo señalado no enerva la responsabilidad de la empresa de no haber pedido la liberación de las garantías financieras prestadas, siendo de su exclusiva culpa el haber seguido pagando".    

  SEXTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, presenta escrito de alegaciones el 31 de octubre de 2016, para señalar que, si bien es cierto que de la normativa reguladora de las ETT el legitimado para instar la cancelación de las garantías es el propio obligado principal, lo cierto es que la Administración procedió a cancelar de oficio tales garantías, sin que procediera ni a notificarlo al interesado como le imponen las reglas del procedimiento administrativo común, ni la Caja de Depósitos cumplió con su obligación reglamentaria de comunicar a la entidad avalista la cancelación de las garantías, ante la inacción del obligado principal.

  Procede, asimismo, a concretar la indemnización que se solicita, si se considera responsable a la Dirección General de Trabajo (5.789,11 euros), o bien a la Caja de Depósitos (4.939,19 euros), pues en este último caso los gastos de los avales habrían de computarse no desde marzo sino desde el mes de junio de 2014 (tres meses después de recibir la comunicación de la cancelación de las garantías).  

  Acompañan al escrito de alegaciones una copia del texto del artículo 17 del Reglamento de la Caja de Depósitos y de la STSJ Murcia, Sala de lo CA, 807/2013, de 25 de octubre.  

  SÉPTIMO.- Con fecha 14 de noviembre de 2016, el instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que fue la falta de acción de la mercantil reclamante al no solicitar la cancelación de garantías lo que determinó que aquélla continuara abonando los costes de las garantías constituidas, de modo que su conducta interrumpe el necesario nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado.    

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 18 de noviembre de 2016.  

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.

  SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.

  I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a), la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.

  II. La legitimación activa corresponde a la mercantil reclamante, toda vez que es la que sufre el perjuicio patrimonial consistente en el abono de los costes de mantenimiento de las garantías financieras constituidas y a disposición de la autoridad laboral.

  La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, toda vez que es a la actuación o, más bien, a la falta de ella de dos de sus servicios a la que se imputa el daño. La integración de dichos servicios en dos Consejerías diferentes no tiene relevancia ad extra, pues la Administración regional opera con personalidad jurídica única (art. 2.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), sin perjuicio de la incidencia que en la tramitación del procedimiento hayan de tener las competencias que para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial ostenta cada Consejero respecto de los servicios integrados en su correspondiente Departamento.

  III. La reclamación de 8 de junio de 2016 se ha presentado dentro del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC. A tal efecto, ha de considerarse como dies a quo el momento en que la interesada tiene conocimiento de que los avales habían sido cancelados, el 13 de noviembre de 2015.

  Es cierto que ya bastante antes de esa fecha, en noviembre de 2013 y una vez alcanzada la firmeza de la sentencia que confirmaba la revocación de su autorización para ejercer como ETT, los avales habían perdido su razón de ser, dado que su función de garantía de las eventuales obligaciones de la empresa para con los trabajadores venía ligada al ejercicio de la actividad de ETT. Pero también lo es que la interesada no instó su cancelación, de modo que podía considerar que aquéllos continuaban vigentes, como de hecho parece deducirse de su actuación posterior, cuando presenta tales garantías financieras al nuevo procedimiento de autorización instado en mayo de 2015. De forma coherente, además, no solicita indemnización por los costes de los indicados avales desde que resultaron inútiles (ya en noviembre de 2013), sino desde que fueron cancelados por la Administración laboral en febrero de 2014. En la medida en que tal cancelación no le fue efectivamente notificada, de conformidad con la doctrina de la actio nata, el plazo de ejercicio de la acción no puede computarse sino desde que el interesado adquiere conocimiento de los elementos fácticos y jurídicos que inciden en la misma, lo cual no ocurre hasta que tiene constancia de la cancelación de los avales.      

  IV. El procedimiento ha seguido, en líneas generales, el establecido para la tramitación de este tipo de reclamaciones por la LPAC y el RRP, sin que se adviertan carencias esenciales.

  TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

  El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

  No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

  En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

  a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

  c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  CUARTA.- Nexo causal y antijuridicidad del daño.

El análisis de la concurrencia de ambos elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial exige la consideración separada de las dos actuaciones a las que la reclamante pretende imputar el daño.

1. La falta de notificación de la resolución de cancelación de garantías.

Es sobradamente conocido que el artículo 58 LPAC impone a la Administración la notificación de aquellos de sus actos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos, notificación que ha de ser cursada en el plazo de diez días desde que se dictó el acto.

Que la Resolución de la Dirección General de Trabajo de 28 de febrero de 2014 por la que se cancelan las garantías constituidas por la mercantil y puestas a disposición de la autoridad laboral afecta a los derechos e intereses de la misma está fuera de toda discusión, en la medida en que dicha resolución acuerda la liberación de la garantía y, en consecuencia, la obligada principal que la constituyó ya no viene impelida a mantenerla, pudiendo cancelar a su vez su relación con la avalista, con las beneficiosas consecuencias económicas que ello le reporta, al liberarse de los costes que dichas garantías comportan para el obligado principal.

Es también evidente que la Dirección General de Trabajo no cumplió con su obligación de notificar a la interesada dicha resolución, pues aunque intentó la notificación domiciliaria por dos veces, no culminó el mecanismo notificador mediante la publicación edictal, que resultaba preceptiva ante los infructuosos intentos ya realizados (art. 59.5 LPAC).

Puede concluirse, entonces, que la Administración incumplió su obligación de notificar a la interesada la resolución por la que procedió, de oficio, a cancelar las garantías constituidas.

Alcanzada la anterior conclusión ha de determinarse si, con dicha incorrecta actuación, la Administración causó el daño alegado por la interesada. Y aquí surgen las discrepancias entre ésta y la propuesta de resolución, pues si para la primera es la falta de notificación de la cancelación de las garantías lo que determinó que siguiera abonando los costes de los avales durante meses, para la Administración lo determinante fue que la interesada no instó la liberación de la garantía, como debería haber hecho.

Debe recordarse aquí que la relación de causalidad no ha de entenderse en sentido absoluto, es decir, como un nexo directo y exclusivo entre una causa y un efecto, sino en sentido relativo, pues a menudo concurren una pluralidad de causas en la generación del daño. Procede, entonces, su análisis en orden a discernir cuáles de ellas tienen un verdadero efecto condicionante del resultado dañoso, pues no procede la responsabilidad cuando la conducta de la víctima o de un tercero es decisiva o determinante del hecho dañoso, en cuanto origen o causa eficiente e idónea del resultado teniendo en cuenta las circunstancias del caso, pudiendo darse también concausas que operan en planos de igualdad o perfectamente determinables en su incidencia lesiva, que podrían amparar así pronunciamientos de responsabilidad compartida entre los diversos agentes del daño.

Cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1998 (Sala de lo Contencioso Administrativo), conforme a la cual, "el concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado lesivo de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros...". Pues bien, continúa la mencionada Sentencia, "si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una conditio sine qua non, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios".

Si aplicamos los postulados lógicos expuestos al supuesto sometido a consulta, es evidente que la falta de notificación de la cancelación de garantías es susceptible de incidir en la producción del daño, pues de conocer dicha liberación alega la mercantil que habría procedido de inmediato a ponerlo en conocimiento del avalista, finalizando la relación contractual con éste y dejando de abonar los costes de su mantenimiento.

Ahora bien, como ya se ha señalado, los avales en cuestión perdieron su razón de ser cuando la extinción de la autorización administrativa para ejercer como ETT de que disfrutaba la mercantil reclamante alcanzó firmeza, de modo que, a partir de ese momento (noviembre de 2013) y dada la finalidad a que se destinaban las indicadas garantías financieras, la sociedad podía, previa acreditación de la inexistencia de obligaciones salariales o de seguridad social pendientes, instar la cancelación de los avales de conformidad con los artículos 3.5 LETT, 10 RD 4/1995 y 17.1 Decreto 138/1999, toda vez que dicha sentencia conllevaba la cesación de sus actividades.

Sin embargo, no se hizo así, bien por falta de diligencia de los administradores de la sociedad o bien por voluntad de la propia mercantil, dada la intención de volver a solicitar la autorización administrativa para operar como ETT, para lo que necesitaría presentar los avales, como finalmente hizo el 28 de mayo de 2015, cuando aporta junto a la solicitud de autorización los mismos avales que ya tenía constituidos en 2013.

En estas circunstancias, no cabe calificar la ausencia de notificación de la resolución de cancelación de las garantías como la causa eficiente o adecuada del daño, toda vez que fue la pasividad de la interesada durante meses lo que determinó que continuara abonando los costes del mantenimiento de unos avales que ya resultaban innecesarios. Para llegar a tal conclusión es relevante advertir que, de no haber procedido la Dirección General de Trabajo a liberar la garantía de oficio, los avales habrían seguido estando vigentes y generando los costes por los que ahora se reclama, pues no consta que la mercantil interesada instara su cancelación ante la autoridad laboral, como debió haber hecho para evitar dichos gastos si, como afirma, desconocía que aquellas garantías ya habían sido liberadas de oficio.

  Así también, el Consejo de Estado (Dictamen 2008/2002) sostiene que cuando el mantenimiento de un aval se debe a la propia inacción del interesado que no solicita su cancelación o, solicitada ésta, no realiza las actuaciones establecidas en el ordenamiento como requisitos para su cancelación, dicha falta de actuación se califica como determinante del daño y provoca la ruptura del nexo causal.

No se aprecia, en consecuencia, la existencia de relación causal entre la ausencia de notificación de la resolución de cancelación de garantías y el daño alegado. Daño éste que la mercantil, con su falta de actuación, se puso a sí misma en la tesitura de tener que soportar, lo que excluye la antijuridicidad del daño alegado.

2. La actuación de la Caja de Depósitos tras la comunicación de la resolución por la que se liberaban las garantías constituidas por la reclamante.

De conformidad con el artículo 17.2 del Decreto 138/1999, el órgano administrativo a cuya disposición se constituyó la garantía, comunicará el acuerdo de cancelación del aval a la Caja dentro del plazo de quince días siguientes a la fecha de dicho acuerdo, a efectos de que ésta lo refleje en sus registros contables y proceda a la devolución del documento al obligado a prestar garantía o a la entidad avalista, a solicitud de los mismos.

Transcurridos tres meses desde la notificación del acuerdo de cancelación del aval a la Caja, sin que los interesados hayan realizado acto alguno encaminado a obtener la devolución del documento constitutivo de la garantía, aquélla, previa notificación a los interesados, procederá de oficio a su remisión a la entidad avalista.

En el supuesto sometido a consulta, la Dirección General de Trabajo libera, mediante resolución de 27 de febrero de 2014, las garantías constituidas a su disposición por la interesada y procede a comunicar dicha resolución a la Caja de Depósitos el 3 de marzo siguiente, es decir, dentro de los quince días previstos en el reglamento de esta última.

La Caja anota dicha cancelación en sus registros contables el mismo día 3 de marzo de 2014, quedando los documentos por los que se constituyeron las garantías a disposición del obligado principal o del avalista, quienes podían obtener su devolución a solicitud de cualquiera de ellos. Según señala el informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, no se procedió a la devolución de los documentos porque no se personó ningún representante del avalista o del obligado principal ante la Caja para firmar el documento interno de retirada de los avales. Hasta aquí, se habría cumplido el precepto reglamentario en su primer párrafo.

Sin embargo, el artículo contiene en su tercer párrafo una prevención adicional respecto del supuesto de que no se proceda a solicitar la devolución del documento por parte de los interesados (obligado principal o avalista) de modo que, una vez transcurridos tres meses desde la cancelación de las garantías por el órgano administrativo a cuya disposición se constituyeron aquéllos, si los interesados no hubieran solicitado la devolución del documento, previa notificación a los mismos, la Caja procederá de oficio a su remisión a la entidad avalista.

Esta previsión fue incumplida por la Caja de Depósitos, sin que en el informe aportado al expediente por la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos se justifique, siquiera de forma mínima, por qué no se actuó como le imponía su reglamento de funcionamiento, pues no consta que se remitieran los documentos al avalista ni que se notificara tal circunstancia a la mercantil reclamante.

En cualquier caso, la finalidad de esta previsión de devolución de oficio de los documentos constitutivos de las garantías no es la de reforzar los derechos de los interesados permitiéndoles conocer la liberación de los avales, sino que, según la interpretación auténtica que se contiene en el expediente de elaboración del Decreto 138/1999 (que fue objeto del Dictamen 44/1999 de este Consejo Jurídico), dicha medida persigue evitar la acumulación de documentos en la Caja de Depósitos, conforme se indica en el informe-memoria del centro directivo que asume la iniciativa normativa y que procede a redactar el texto del Proyecto del que a la postre sería el indicado Decreto, cuando afirma que "con ello se pretende la no acumulación en la Caja de Depósitos de documentos constitutivos de garantías que ya han sido canceladas por el órgano a cuya disposición fueron constituidas, sin que los interesados hayan realizado acto alguno encaminado a obtener su devolución".  

Corolario de lo expuesto es que cabe hacer extensivas también a esta actuación las consideraciones efectuadas supra en relación a la ausencia de notificación de la resolución liberatoria de las garantías, de modo que la causa eficiente y adecuada de que la interesada continuara abonando los costes de los avales constituidos fue su propia inacción.

De hecho, resulta significativo que cinco días después de conocer la cancelación de los avales (el 13 de noviembre de 2015) y dos después de proceder a la retirada por la interesada de los documentos constitutivos de las garantías de la Caja de Depósitos (el 16 de noviembre), la entidad avalista expida sendas certificaciones fechadas el 18 de noviembre, en las que indica, literalmente, que la ETT interesada "tiene una operación avalada por --, con las siguientes características:...", y en la que se expresan las comisiones devengadas por dichos avales desde el 3 de marzo de 2014. El uso en la redacción de dichas certificaciones del tiempo verbal presente indica que, a tal fecha, los avales aún no han sido cancelados por la interesada.

De esta circunstancia y de la ya señalada con anterioridad relativa a la falta de reacción por la mercantil ante la finalización de sus actividades empresariales derivada de la sentencia que confirmaba la extinción de su autorización para ejercer como ETT, que no solicitó la liberación de la garantía cuando ya era evidente que ésta resultaba innecesaria, impiden presumir que aun cuando la cancelación de las garantías y la actuación posterior de la Caja de Depósitos hubieran sido debidamente notificadas a la interesada, ésta habría procedido inmediatamente a su vez a cancelar las operaciones que la vinculaban con la sociedad de garantía recíproca que la avalaba, probablemente en previsión de la necesidad de contar con ellos para poder solicitar nuevamente la autorización de ETT, como hizo de forma sucesiva en mayo y noviembre de 2015, aportando los avales en cuestión.  

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación al no haber quedado acreditada la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, cuya antijuricidad tampoco ha quedado probada.

  No obstante, V.E. resolverá.