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Dictamen nº 224/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de septiembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de marzo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo (expte. 71/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 24 de octubre de 2016 x presenta en un registro auxiliar de la Universidad de Murcia una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La interesada expone en la reclamación que es alumna de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Murcia y que el día 13 de octubre de 2016 acudió con el vehículo familiar al campus de Espinardo, donde aparcó en el parking "Monte Romero".
También manifiesta que después de asistir a clase, fue a coger el vehículo y que entonces advirtió que una señal de tráfico, que estaba emplazada a continuación del lugar de estacionamiento, había caído sobre lateral derecho superior de la carrocería del automóvil y le había ocasionado un desperfecto.
La reclamante explica que la señal de tráfico fue doblada por una violenta racha de viento pero añade que fue la única que fue derribada, lo que evidencia que se encontraba en mal estado de conservación.
De igual modo, apunta que según registros oficiales de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET), en el lugar de los hechos se produjeron rachas de viento con picos de hasta 45 kilómetros por hora hacia las 17:40 horas, lo que acredita con el resultado de la información obtenida del sitio web oficial de la AEMET el día 16 de octubre de 2016, a las 20:00 horas.
También expone que avisó al servicio de Vigilancia y Control de Accesos de la Universidad y que le facilitó información de los hechos y de sus datos de contacto.
Por lo que se refiere a la evaluación económica del daño, concreta la indemnización que solicita en la cantidad de doscientos sesenta y seis con ochenta y ocho céntimos (266,88 euros), lo que acredita con un presupuesto de reparación expedido por taller de Murcia el día 19 de octubre de ese año.
Junto con la reclamación acompaña tres fotografías que reflejan la manera en que quedó caída la señal de tráfico sobre el coche después de doblarse y el impacto que recibió el automóvil. De igual modo, aporta una copia de la Tarjeta de Inspección Técnica del Vehículo, un Seat León matrícula --, y del Permiso de Circulación. De dicha documentación se deduce que el titular del vehículo es quien debe ser el padre de la interesada, x.
SEGUNDO.- El Rector de la Universidad de Murcia dicta una resolución el 25 de octubre de 2016 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada y designa instructor y secretaria del procedimiento, lo que es debidamente notificado a la interesada, si bien no se le ofrece la información a la que se alude en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
Por otra parte, se le requiere para que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65.2 LPAC, aporte los documentos, alegaciones e informaciones que estime pertinentes y para que acredite la efectividad del daño y la titularidad del vehículo, así como la existencia de un seguro.
TERCERO.- Con fecha 8 de noviembre de 2016 el instructor del procedimiento solicita al Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos que informe acerca de las siguientes cuestiones:
a) Si tiene conocimiento de los hechos manifestados y demás circunstancias de tiempo y lugar.
c) Si la señal se encontraba en la fecha señalada en las condiciones debidas.
c) Si los daños se corresponden con el tipo de incidente planteado por la reclamante.
CUARTO.- La interesada presenta el 14 de noviembre de ese mismo año un escrito en el que manifiesta que la factura cuya copia aporta, expedida el día 9 de ese mes, ha sido efectivamente abonada.
De igual forma, adjunta una copia de su permiso de conducción y un escrito firmado por el padre de la reclamante, x, en el que autoriza a su hija para que formule la reclamación por los daños ocasionados a su vehículo.
QUINTO.- Obra en el expediente administrativo un informe realizado por el Jefe del Servicio de Infraestructuras y Desarrollos el 30 de noviembre de 2016 en el que se pone de manifiesto que:
"Tenemos conocimiento de este incidente por información del técnico de vía pública de este Servicio, que corrobora lo expresado por la reclamante.
Efectivamente, el daño en el montante del vehículo se produce como consecuencia de la caída del disco situado sobre un mástil cuyo apoyo se encontraba en mal estado como consecuencia de alguna colisión anterior con un vehículo, que desconocíamos. Posteriormente, por efecto del fuerte viento del día en cuestión, la señalización vertical cayó sobre el coche aparcado junto a la misma y provocó el daño cuyo arreglo se reclama.
El mantenimiento preventivo de este equipamiento corresponde a la Unidad Técnica de la Universidad de Murcia, no estando contratado con ninguna empresa".
SEXTO.- Por medio de un escrito fechado el 1 de diciembre de 2016, se confiere a la interesada el correspondiente trámite de audiencia para que pueda alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, si bien no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- Mediante otro escrito asimismo de 1 de diciembre, se da cuenta de la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial a la correduría de seguros --, para que lo ponga en conocimiento de la compañía de seguros --.
La correduría de seguros acusa recibo de la referida comunicación por medio de un correo electrónico remitido ese mismo día.
OCTAVO.- También se contiene en el expediente una comunicación, fechada el 26 de enero de 2017, dirigida por el instructor del procedimiento al Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica de la Universidad en el que le solicita que informe acerca de la reclamación formulada.
Una letrada de dicha Asesoría Jurídica emite el 14 de febrero de 2017 el informe solicitado con carácter favorable.
NOVENO.- El 15 de febrero de 2017 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación formulada, por considerar acreditada la responsabilidad patrimonial de la Universidad de Murcia, y de abono a x, titular del vehículo siniestrado, la cantidad reclamada por los daños causados en el vehículo.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 7 de marzo de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona que no es la propietaria del vehículo dañado. De manera contraria, la documentación que ha aportado al procedimiento evidencia que esa titularidad le corresponde a quien debe ser su padre, x, por lo que debiera haber sido él quien hubiera debido formular la reclamación de responsabilidad extracontractual.
En este sentido, conviene recordar que para plantear una acción de resarcimiento ante la Administración se requiere, antes que nada, estar legitimado de manera activa para hacerlo, es decir, ser titular de bienes o de derechos que pudieron quedar afectados por la acción o la inacción de la Administración pública, de manera que al interesado se le provocara un daño que no tenía la obligación jurídica de soportar.
De acuerdo con ello, entre los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentra el de que el daño resulte individualizable, por lo que sólo aquellas personas o grupos concretos que hubieran sufrido el daño están legitimados para entablar la acción de responsabilidad patrimonial y para formular, en consecuencia, la correspondiente reclamación (ex articulo 4.1,a LPAC).
Así pues, la primera posibilidad que puede presentarse es que el perjudicado deduzca por sí mismo, de manera personal y directa, la solicitud de indemnización ante la Administración autora del daño.
Lo expuesto no impide, sin embargo, que un tercero que ostente la representación del afectado pueda formular la reclamación en su nombre (aunque el artículo 5.3 LPAC utilice concretamente la expresión "formular solicitudes"), lo que se conoce como representación voluntaria. Como ya señaló el Consejo de Estado, la acreditación de la representación no es una cuestión adjetiva, sino un requisito sustantivo por cuanto justifica la intervención en el procedimiento administrativo de un tercero en nombre de un interesado.
En relación con esta cuestión ya ha señalado este Órgano consultivo en numerosas ocasiones que la representación debe acreditarse cumplidamente por el compareciente en el expediente y que, en el caso de no se haya hecho, deberá serle exigida por el órgano instructor. El apartado 4 del artículo 4 LPAC permite que la representación pueda acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, esto es, mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.
Por ese motivo, resulta práctica adecuada que se exija al compareciente la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento (de acuerdo con lo que establece el artículo 68.1 LPAC) con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá al reclamante por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 LPAC.
El artículo 5.5 exige que el órgano competente para la tramitación del procedimiento deba incorporar al expediente la acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento.
Por su parte, el apartado 6 de dicho precepto dispone que la falta de representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
De conformidad con lo que se ha señalado, nada impide que la falta de representación quede subsanada mediante la aportación de un poder preexistente o mediante la ratificación a posteriori del representado de lo hecho por el representante sin poder en absoluto.
En esta ocasión, el instructor del procedimiento no requirió de ningún modo a la compareciente para que subsanara el defecto de representación mencionado pero sí que es cierto que puede deducirse con facilidad que el padre de la alumna realizó esto último, de manera expresa, cuando autorizó a su hija para que tramitase la reclamación provocada por el siniestro de "mi SEAT LEON matrícula --" (Antecedente cuarto de este Dictamen).
En consecuencia, cabe apreciar que el instructor del procedimiento ha considerado suficiente esa confirmación posterior de lo realizado por la reclamante y que debe tenerse por acreditada por ello la representación de x.
La legitimación pasiva de la Universidad de Murcia deriva de su condición de titular del servicio público de educación superior a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La acción de reclamación se ha ejercitado dentro del plazo anual previsto en el artículo 67.1 LPAC, dado que se presentó pocos días después de que se produjera el evento dañoso.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó a la reclamante la resolución del Rector de la Universidad de Murcia, de 25 octubre de 2016, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial (Antecedente segundo de este Dictamen), no se le ofreció la información a la que se hace mención en el artículo 21.4 LPAC.
Por otra parte, de la lectura del expediente se deduce que la Universidad tiene concertado un contrato de seguro para cubrir este tipo de contingencias con la mercantil --, si bien no se ha traído al procedimiento la copia de la póliza del contrato de seguro que pueda estar en vigor. Por lo tanto, en el supuesto de que así fuese efectivamente y de que el procedimiento se resolviese en el sentido de estimar la reclamación formulada, antes de proceder al pago de la indemnización se deberá comprobar si la interesada ha percibido algún resarcimiento, por dicho concepto, de esa empresa aseguradora.
De otro lado, se advierte asimismo que no se confirió a esa mercantil el oportuno trámite de audiencia cuando, sin embargo, goza de la condición de interesada en el procedimiento. No obstante, ya se ha reseñado con anterioridad que el 1 de diciembre de 2016 (Antecedente séptimo) se le ofreció la posibilidad de que formulase las alegaciones que estimase oportunas, aunque no llegó a hacerlo.
No obstante, se recuerda que se le debía haber conferido el oportuno trámite de audiencia en el presente procedimiento debido a la citada condición de interesada que ostenta, y cabe añadir que resulta también necesario que se le notifique la resolución que ponga fin a las presentes actuaciones.
Por último, también se advierte que se le solicitó a la reclamante que aportara copia de la póliza de seguro que se pudiera haber concertado para cubrir los daños que se pudieran producir en el vehículo. Lo cierto es, sin embargo, que la interesada no ha aportado esa documentación ni tampoco le ha exigido el órgano instructor que presente una declaración en la que manifieste expresamente que no haya percibido ninguna indemnización por parte de una compañía de seguros o por otra entidad como consecuencia de los daños producidos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 LRJSP, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
- Que no concurra fuerza mayor en la producción del daño.
En el presente supuesto se imputa el daño a las instalaciones de la Universidad en donde se presta dicho servicio de educación superior, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998, entre otras muchas, "... lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...".
Desde este punto de vista no ofrece duda que el aparcamiento "Monte Romero" de la Universidad, en cuyo acceso se produjo el accidente mencionado, es de titularidad de esa institución académica y que se integra instrumentalmente en el servicio público correspondiente. En ese sentido, se debe destacar que el Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos de la Universidad manifestó en su informe (Antecedente quinto) que corresponde a la Unidad Técnica, dependiente de ese ese servicio administrativo, el mantenimiento de ese equipamiento.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Acerca de la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial cabe apuntar que ha resultado acreditado que el día 13 de octubre de 2016 se produjo el hecho lesivo reseñado ya que, como se pone de manifiesto en el informe del Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos, se tiene conocimiento del incidente por la información proporcionada por el técnico de vía pública de ese Servicio, que corrobora lo expresado por la reclamante.
También se expone en ese informe que el daño se produjo como consecuencia de la caída del disco situado sobre un mástil cuyo apoyo se desconocía que se encontrara en mal estado, como consecuencia del impacto anterior de otro vehículo. De igual modo, se explica que la señalización vertical cayó sobre el vehículo por efecto del fuerte viento que soplaba el día en cuestión, y que provocó el perjuicio cuya indemnización se reclama.
Asimismo, la efectividad del daño se acredita por medio de las fotografías que se adjuntan con la reclamación y de la factura de los trabajos de reparación que se ha traído al procedimiento.
III. Por otro lado, corresponde en este momento tratar de determinar si ha concurrido una fuerza mayor que, como circunstancia imprevisible, externa y ajena al servicio, pueda incidir en el nexo causal de tal modo que llegue a exonerar de responsabilidad a la Administración. Así, se ha considerado que gozan de ese carácter "aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado" (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2001, 31 de enero de 2002 y 6 de marzo de 2003, entre otras).
Entre dichas circunstancias imprevisibles o previsibles pero inevitables pueden encuadrarse, sin duda, las condiciones atmosféricas. No obstante, se debe recordar que la alegación de la existencia de un fuerte viento no se considera suficiente para acreditar que tal elemento natural fuera imprevisible e inevitable, pues para que reúna esas dos características es preciso que el mismo tenga una fuerza e intensidad inusitadas, ya que si el apoyo del mástil hubiese estado debidamente enclavado, la señal de tráfico no hubiera caído sobre el vehículo.
En este sentido, se debe recordar que el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, determina en su artículo 2 que, para que tenga la consideración de "riesgo extraordinario" al que se refiere su artículo 1, la fuerza del viento debe superar los 96 km/h cuando se produzca un ciclón violento de carácter tropical; sobrepasar los 84 km/h en supuestos de borrascas frías intensas con advección de aire ártico; tratarse de un tornado, o producirse vientos extraordinarios, que son definidos como aquellos que presenten rachas que superen los 120 km/h.
Aunque es evidente que esta disposición no resulta de aplicación directa al caso que nos ocupa, no es menos cierto que ofrece un criterio de interpretación de singular importancia. Y todo ello, debe añadirse, sin que proceda equipar de manera automática dicho carácter extraordinario con la existencia de fuerza mayor, pues debe tomarse en consideración la totalidad de las circunstancias que pudieron concurrir en la producción del suceso en cuestión.
El instructor del procedimiento no ha recabado ningún informe sobre este particular a la Delegación Territorial de la AEMET ni ha realizado ningún esfuerzo probatorio para tratar de acreditar que hubiera concurrido la causa de exoneración a la que viene haciendo mención.
Lejos de ello, de la información obtenida de la página web de la citada Agencia Estatal se constata que la máxima velocidad alcanzada por el viento aquel día, 13 de octubre de 2016, fue de 45 km/h a las 17:40 horas, en la zona del suceso -según se dice en la solicitud de indemnización-. Por tanto, ninguna ráfaga de viento sobrepasó en ningún momento los 120 km/h a los que se refiere la disposición mencionada.
En consecuencia, y después de realizar la oportuna valoración de las circunstancias que han quedado expuestas, debe llegarse a la conclusión de que debe descartarse la concurrencia de fuerza mayor en la producción del hecho al que se refiere la reclamación, pues la realidad es que no puede considerarse en modo alguno que el viento fuese extraordinario. Antes al contrario, parece manifiesto que el hecho se pudiera haber evitado si la Administración universitaria hubiese adoptado las cautelas necesarias en la conservación y mantenimiento de las instalaciones del referido aparcamiento.
IV. Así pues, se coincide con la propuesta de resolución que se examina en la apreciación de que resulta acreditada la realidad y efectividad del daño causado, y que ese perjuicio se causó como consecuencia de un funcionamiento anómalo del servicio público universitario, debido al mal estado de conservación de la citada señal de tráfico. En el mismo sentido, se aprecia que el interesado no tiene la obligación jurídica de soportar ese perjuicio, dado que no contribuyó en nada a la producción del siniestro.
Por lo tanto, no cabe sino afirmar que en el supuesto sometido a Dictamen concurren los requisitos que la LRJSP exige para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria.
CUARTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la realidad y efectividad del daño ocasionado y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público universitario, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración de los daños producidos y la cuantía y el modo de la indemnización.
A tal efecto, conviene destacar que la Universidad de Murcia ha considerado adecuada la cuantía reclamada puesto que considera -como hace también este Órgano consultivo- que ha sido debidamente justificada mediante la presentación de la correspondiente factura de reparación.
Por esa razón, la indemnización deberá ser coincidente con la cantidad demandada por la reclamante, esto es, 266,88 euroseuros.
Por último, interesa recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, por entender que ha resultado debidamente acreditada la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Universidad de Murcia y, de modo particular, la relación de causalidad que existe entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad también se ha constatado.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar debería ajustarse a lo indicado en la Consideración cuarta de este Dictamen.
TERCERA.- Cuando se dicte resolución en el presente procedimiento por la que se estime la reclamación formulada, se recuerda la conveniencia de que se le notifique ese hecho a la compañía aseguradora de la Universidad, y de que se compruebe que el titular del vehículo no haya recibido ya de ella algún resarcimiento, o que tampoco lo haya percibido de su propia compañía aseguradora el tomador del seguro del automóvil, como se advierte en la Consideración segunda, apartado III, de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
