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Dictamen nº 323/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de noviembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Molina de Segura, mediante oficio registrado el día 5 de abril de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por caída en la vía pública (expte. 103/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 20 de mayo de 2016, un Letrado que actúa en nombre y representación de x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Molina de Segura por los daños que dice haber padecido como consecuencia de una caída sufrida en la vía pública.
Relata la interesada que sobre las 21:20 horas del 2 de marzo de 2016, cuando se disponía a salir de su domicilio, tropezó con un bordillo que no se veía como consecuencia del mal estado en el que se encuentra la calle de la urbanización donde está situada su vivienda. A consecuencia de la caída sufrió una fractura pertrocantérea de fémur.
Entiende la interesada que el accidente se debió a la desatención por parte del Ayuntamiento de los deberes que le incumben para proteger a los usuarios de las vías públicas, "habida cuenta de que ni siquiera se adoptó la precaución de señalizar los desniveles y desperfectos que se encontraban en la calle".
Afirma que la caída fue presenciada por una testigo, a la que identifica, y que intervino la Policía Local.
Adjunta a la reclamación la siguiente documentación:
- Informe de intervención de la Policía Local sobre caída en la vía pública acaecida el día anterior en el Barrio de San Francisco, núm. --, en vía urbana. El apartado "Forma de producirse" se expresa en los siguientes términos:
"Señalar que los agentes instructores no son testigos de los hechos que nos ocupan: al parecer el 2-3-16 la arriba identificada como peatón, al salir de su domicilio debido al mal estado en que se encuentra la urbanización de la calle (reportaje fotográfico), tropieza con un bordillo y cae al suelo, como consecuencia de la caída al parecer sufre una lesión en la cadera.
Señalar que el momento de los hechos la iluminación artificial no funcionaba.
Según manifestación de la testigo, se encontró a la peatón en el suelo tirado, llamando ésta acto seguido al 112 solicitando una ambulancia, personada una de traslado en el lugar, evacua al herido al Hospital de Molina".
El reportaje fotográfico que acompaña al informe policial pone de relieve que la vía en la que se produjo el accidente se encuentra en obras, carece de aceras y el firme es de tierra. La vivienda de la accidentada, de la que salía en el momento del accidente, es de tipo unifamiliar. La salida a la calle se produce desde la parcela donde está construida la vivienda, que se encuentra ligeramente elevada sobre la vía pública, salvando el pequeño desnivel existente una rampa, aparentemente de cemento o similar. Se aprecia asimismo, la existencia de dos arquetas de registro (una en la misma rampa y otra en sus inmediaciones) que sobresalen algunos centímetros del suelo.
- Informe clínico del Servicio de Cirugía Ortopédica y Traumatología, que acredita la lesión ósea (fractura pertrocantérea fémur), de la que hubo de ser intervenida para colocación de material de osteosíntesis. La interesada contaba a la fecha de la caída con 86 años.
- Escritura de poder para pleitos en favor del Letrado actuante.
SEGUNDO.- Con fecha 1 de junio de 2016 se comunica a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y se le requiere para que aporte la valoración económica del daño.
TERCERO.- El 17 de junio la interesada cumplimenta el indicado requerimiento, informando que todavía no se ha completado la curación de las lesiones padecidas, dadas las complicaciones padecidas tras el alta de traumatología. No obstante, cuantifica el daño en 300.000 euros, en concepto de días de hospitalización, impeditivos y por daños morales y complementarios con secuelas, que la inhabilitan para la realización de cualquier ocupación o actividad, precisando de la ayuda de otra persona.
CUARTO.- El 14 de julio, el ingeniero municipal informa que el lugar de la caída "es un vial que forma parte de las obras de urbanización del ámbito UAR-M15A. Las citadas obras de urbanización no se encuentran finalizadas y, por tanto, el citado vial no está recepcionado por el Ayuntamiento". Afirma, asimismo, que el responsable de las obras de urbanización es su promotor, una empresa privada a la que identifica (--).
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, el 4 de agosto de 2016 presenta escrito de alegaciones para ratificarse en las de la reclamación original, afirmando la responsabilidad del Ayuntamiento con independencia de quién realice las obras, toda vez que la caída tuvo lugar en una vía de titularidad pública.
SEXTO.- El 22 de diciembre, la aseguradora del Ayuntamiento, por su parte, manifiesta que, dado que las obras de urbanización no habían finalizado ni habían sido recepcionadas aún por la Administración, si se dedujera responsabilidad alguna por la caída, ésta tendría que reclamarse al promotor de las obras, no a la Corporación Local.
SÉPTIMO.- Intentada notificación al promotor de las obras de oficio por el que se le confiere trámite de audiencia, no llega a realizarse de forma efectiva, al resultar la mercantil desconocida en las señas que le constan al Ayuntamiento.
No consta que se intentara nuevamente la notificación, bien de forma personal en otro domicilio o sede, bien por la vía edictal.
OCTAVO.- Con fecha 14 de marzo de 2017, una Técnico de Administración General, que actúa en calidad de instructora, formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que el Ayuntamiento carece de legitimación pasiva pues las obras aún no habían sido recepcionadas. Considera, además, que no ha quedado plenamente acreditado el evento lesivo ni las circunstancias que intervinieron desde el punto de vista causal en su producción, como tampoco lo está la cantidad reclamada.
NOVENO.- Con fecha 21 de marzo de 2017, la Junta de Gobierno Local acuerda solicitar el preceptivo dictamen del Consejo Jurídico, suspendiendo el plazo de resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial.
En tal estado de tramitación y una vez unidos los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de consulta, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 5 de abril de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida frente a un Ayuntamiento de la Región de Murcia en solicitud de una indemnización igual o superior a 50.000 euros, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, normativa aplicable al procedimiento, en relación con el artículo 12.9 de la ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. La legitimación activa corresponde a la interesada, que sufrió los daños por los que reclama la correspondiente indemnización.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, sin embargo, el expediente y en particular el informe del Ingeniero municipal (doc. 10), no permite conocer con certeza si las obras de urbanización se desarrollaban, como parece apuntarse, conforme a un sistema de gestión privada -singularmente a través de los propietarios de los terrenos constituidos en Junta de Compensación, entidad ésta a la que de corresponderle la iniciativa de las obras también podría corresponderle la eventual responsabilidad por los daños ocasionados a terceros que se derivaran de las mismas antes de su recepción por el Ayuntamiento, como señala la STSJ Galicia 822/2014, de 3 de junio o la STSJ Andalucía (Granada) núm. 639/2007 de 8 octubre- o si, por el contrario, las obras respondían a la iniciativa pública.
Ante estas dudas, ha de tenerse en cuenta que, según se desprende del informe policial que se adjunta al expediente, el lugar en el que se produjo el siniestro es una vía aparentemente urbana y de su titularidad, sin que conste que se encontrara prohibida o restringida la circulación de personas o vehículos.
Tampoco se ha incorporado al expediente documentación relativa a las obras de urbanización, singularmente al condicionado de la licencia que hubo de otorgar el Ayuntamiento a su promotor y que permitieran dilucidar qué obligaciones de seguridad le impuso la Administración durante la ejecución de las obras, así como qué control llevó a efecto la Corporación Local acerca de la sujeción de los trabajos autorizados a dichas condiciones, lo que podría ilustrar acerca de las responsabilidades que podrían resultar para Ayuntamiento y promotor.
En este sentido, cabe citar la STSJ Murcia, núm. 514/2005, de 27 junio, en relación con otra reclamación formulada ante el mismo Ayuntamiento de Molina de Segura: "...la Administración local demandada se opone a la demanda alegando que carece de legitimación pasiva al haber ocurrido los hechos en una urbanización privada en la que se estaban llevando a cabo obras de urbanización por la empresa G... por encargo de la Junta de Compensación, que todavía no habían sido recepcionadas por el Ayuntamiento (...) No cabe hablar de falta de legitimación pasiva (...) como ha señalado esta Sección en diversas ocasiones, corresponde al Ayuntamiento la competencia para adoptar las medidas necesarias y adecuadas para que la vía pública y aceras de la misma, que se encontraba abierta al público, estuvieran en las debidas condiciones de seguridad (art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85), así como para controlar y vigilar que las obras de urbanización referidas, respecto de las que debió conceder la licencia de obras una vez examinado el proyecto correspondiente, se adoptaran con sujeción al mismo y con las debidas medidas de seguridad, siendo irrelevante que las obras ejecutadas por dichos propietarios por el sistema de compensación, hubieran sido recepcionadas o no por la Corporación".
Del mismo modo, la STSJ País Vasco, núm. 574/2005 de 27 junio, afirma que "el dato relevante para resolver la imputación del daño no descansa tanto en si las obras de urbanización han sido ya recepcionadas por la Administración, sino en identificar la actividad causante de la lesión antijurídica, puesto que quien haya desplegado la misma o debiendo de haber adoptado determinadas medidas, nos las haya adoptado, será quien, de darse el resto de los requisitos enunciados más arriba, deba de responder del daño causado. Es decir, lo que debemos de decidir es la Administración con competencias sobre la vía en la que sucedió el daño que sean relevantes desde el punto de vista de la causalidad...".
Ante las posturas jurisprudenciales expresadas, debería completarse la instrucción para determinar con certeza a quién correspondía la iniciativa de las obras de urbanización -si al Ayuntamiento o a los propietarios de los terrenos a través de alguno de los sistemas de actuación establecidos en la legislación urbanística- y para determinar a quién correspondía garantizar la seguridad durante la ejecución de los trabajos. No obstante, las consideraciones que siguen y que atienden a la ausencia de nexo causal entre el daño producido y el titular de las obras de urbanización, dada la intervención decisiva de la víctima en la producción del daño, hacen innecesaria la instrucción complementaria apuntada, por lo que se procede a dictaminar sobre el fondo de la cuestión.
III. La acción resarcitoria ha de entenderse ejercitada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que los hechos a los que se imputa el daño sucedieron el 2 de marzo de 2016 y la reclamación fue formulada el 20 de mayo siguiente, dentro del plazo precitado, aun sin tener en cuenta la fecha de estabilización de secuelas para el caso de daños personales.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
Debe ponerse de manifiesto, no obstante, que debió practicarse la prueba testifical propuesta por la interesada o bien denegar su práctica de forma motivada (art. 80.3 LPAC). Ninguna de estas actuaciones se llevó a efecto. De las manifestaciones de la testigo reflejadas en el informe policial se desprende que no llegó a observar el momento de la caída ni la mecánica de la misma, por lo que probablemente la instrucción debió de considerar innecesaria su práctica, no obstante lo cual, debió acordar expresamente su rechazo con expresión de las razones de tal decisión. En cualquier caso, la interesada no se ha opuesto al rechazo tácito de la misma, pues no efectúa la oportuna protesta.
Por otra parte, ha de ponerse de manifiesto que la consulta se ha efectuado por la Secretaria de la Corporación Local y no por su Alcaldesa, órgano que tiene reservada en exclusiva esta facultad en virtud del artículo 11 LCJ. Se desconoce, porque no ofrece datos al respecto el expediente, si aquélla ha sido objeto de delegación en la Secretaria Municipal, si bien en la medida en que el escrito de solicitud de consulta no hace alusión a dicha circunstancia cabe entender que no se formula aquélla por delegación de la Alcaldía.
En cualquier caso, y para evitar la mayor dilación del procedimiento que derivaría de una eventual devolución el expediente para que fuera formulada la consulta por el órgano competente para ello, y comoquiera que la Alcaldesa da su visto bueno a la certificación de la Secretaria en la que se recoge el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de solicitar el presente Dictamen, se procede a dictaminar sobre el fondo.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
En el ámbito de las Administraciones Locales, el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que "las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa", texto que reitera el art. 223 del Reglamento de organización , funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre. Por otra parte, el art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que "son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local". Y es incuestionable que los Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como aceras (arts. 25.1, letra d y 26.1, letra a, LBRL), al objeto de garantizar unas adecuadas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.
Según se desprende de lo establecido en el artículo 139 y siguientes LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad fuertemente objetivada y directa.
Ahora bien, a este respecto, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 LPAC se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
La naturaleza objetiva o por el resultado de la responsabilidad administrativa excluye la necesidad de acreditar el dolo o culpa en la actuación de los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño; por ello "debe concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable" (STSJ Cataluña, núm. 1137/2004, de 11 de noviembre).
Como recuerda la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (Dictamen 76/2005), "en ese ámbito de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, cabe distinguir, como viene haciendo la jurisprudencia, las caídas ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas, como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano, en las que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, de aquellas otras caídas provocadas por otra clase de elementos, tales como baldosas o losetas en estado deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia o por la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente, las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración determinante de responsabilidad".
CUARTA.- Inexistencia de relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de la vía pública y el daño alegado. Deber jurídico de soportar el daño.
En el presente caso, se plantea si los daños por los que se solicita indemnización son imputables, en una adecuada relación de causalidad, es decir, entendida en términos jurídicos y no meramente fácticos, al anormal funcionamiento de los servicios públicos encargados de velar porque las vías públicas se encuentren en las debidas condiciones de seguridad y que, en caso de no estarlo, se señalice adecuadamente el riesgo de caídas que generan las peculiares condiciones de la vía.
Para ello, la primera determinación a realizar es establecer la certeza del evento lesivo. A tal efecto, puede considerarse acreditado que la interesada sufrió una caída en la vía pública al salir de su vivienda, a consecuencia de la cual sufrió una fractura pertrocantérea del fémur izquierdo. También consta acreditado en el expediente la existencia de trabajos de urbanización en la zona y las condiciones en las que se encontraba el vial, carente de aceras y con desniveles entre el acceso a la parcela en la que se encuentra la vivienda de la reclamante y el propio vial, cuyo firme es de tierra compactada, así como la existencia de dos arquetas en la zona que sobresalen del terreno.
Ahora bien, no puede considerarse probada la mecánica del accidente, es decir, que la interesada tropezara con un bordillo, que ni ubica de forma precisa en la reclamación ni queda identificado en el reportaje fotográfico que se adjunta al informe policial aportado al expediente. A tal efecto, es importante señalar que la testigo propuesta por la propia reclamante, según se recoge en el informe policial, afirma que se la encontró ya tendida en el suelo, de donde puede inferirse que no presenció la caída, como tampoco lo hicieron los agentes de la Policía Local, quienes acuden al día siguiente a requerimiento de la interesada.
Incluso en la hipótesis de que se admitiera que la caída se produjo como afirma la reclamante, lo cierto es que la situación que presenta el vial es la propia de una zona de obras, con constantes irregularidades en el firme, sin aceras, con arquetas de registro que sobresalen del terreno para que cuando se proceda a encintar las aceras enrasarlas con ellas, con desniveles entre las parcelas colindantes y el firme, etc. En definitiva, no puede considerarse que ello supusiera una situación anormal de las obras determinante de responsabilidad del contratista, pues la perceptibilidad de tales circunstancias era clara y necesariamente conocida por la interesada, pues el lugar de los hechos, según se refiere por ella misma, es a la salida de su domicilio. En estos supuestos, la conjunción del conocimiento de la situación del vial en obras con una indeterminada alegación de incumplimiento de los deberes de mantenimiento y señalización de la vía pública, conducen a la desestimación de la reclamación, como apunta la STSJ País Vasco, núm. 228/2000 de 10 marzo: "no puede tenerse por acreditado que la causa eficiente de la caída fuera causada directa y causalmente por la falta de medidas de protección y señalización de las obras que se trata de hacer valer pues, sin perjuicio de indicar que el recurrente ni siquiera señala el punto concreto donde se produjo el resbalón, su alegación genérica señalando como causa eficiente de la caída la falta de medidas de protección y señalización de las obras existentes en la calzada resulta inasumible si se tiene en cuenta que, como con razón se esgrime por la Administración, el actor era conocedor de las obras que se estaban realizando y de la situación de las mismas por darse la circunstancia de que las mismas se llevaban a cabo frente a su domicilio, circunstancia que permite razonablemente pensar que habría de ser conocida por él lo que pone de manifiesto la falta de fundamento de la razón alegada".
Así mismo, la entidad de las imperfecciones e irregularidades del terreno y su elevación sobre la rasante que se advierten en el reportaje fotográfico adjunto al informe policial revelan que un peatón, adoptando la diligencia y atención en el tránsito exigibles a dicha situación (tratándose además en el caso de una persona conocedora de la zona), podía salvarlos con facilidad. Deben pues considerarse como una eventualidad propia de los riesgos normales existentes en una obra, que implica siempre en cierta medida una alteración de las condiciones normales de transitabilidad, y una mayor atención en la deambulación, máxime en ausencia de luz y dada la avanzada edad de la actora. Así lo considera el Consejo de Estado en Dictamen 1420/2006, en relación con una caída producida "al transitar a unas horas nocturnas y por una zona en obras, lo que hace razonablemente pensar que la caída pudo producirse como consecuencia de una distracción o de una conducta poco atenta de la propia accidentada".
Por otra parte, nada hay en el expediente que permita conocer si las obras estaban adecuadamente señalizadas. No obstante, dicho extremo resulta irrelevante si se atiende a que la finalidad de la señalización es advertir de la existencia de las obras, las cuales, como se ha dicho, ya eran perfectamente conocidas por la interesada, al ejecutarse aquéllas justo frente a su vivienda.
En consecuencia, la intervención decisiva de la víctima en la causación del daño, al transitar por una zona de obras cuyo estado conocía y en horas nocturnas, sin adecuar su deambulación al elevado nivel de riesgo que las circunstancias expuestas constituían, resulta bastante para interferir el nexo causal que pretende advertir la reclamante entre el daño padecido y el servicio público de conservación de la vía pública, viniendo la actora obligada a soportar el perjuicio, que cabe considerar consecuencia de su propia actuación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación en la medida en que no advierte la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad no ha sido acreditada.
No obstante, V.S. resolverá.
