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Dictamen nº 373/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de mayo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la tramitación de un expediente de gestión tributaria (expte. 155/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 24 de abril de 2008, se otorgó escritura de compraventa por medio de la cual x adquirió un "trozo de tierra de almendros de secano" con una superficie de 3.348 metros cuadrados, en el que se encontraba enclavada una edificación, inicialmente destinada a almacén, pero que en la fecha de la compraventa consta como vivienda de dos plantas con una superficie total de 240 metros cuadrados que ocupa una superficie de suelo de 120 metros cuadrados de la finca. El precio de dicha compraventa se fijó en 60.000 euros, que fue la cantidad declarada por el comprador en su autoliquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos jurídicos Documentados, presentada el 21 de mayo de 2008.
SEGUNDO.- Con fecha 16 de febrero de 2012, se dictó por la Oficina Liquidadora del Distrito Hipotecario de Caravaca propuesta de inicio de procedimiento de comprobación de valor y propuesta de liquidación provisional con el número de expediente de gestión número I01 130281 2008 001887, por el concepto tributario Impuesto de Trasmisiones Patrimoniales Onerosas, en relación con la escritura de compraventa indicada en el Antecedente Primero. Dicha propuesta fue notificada el 27 de febrero de 2012.
De la comprobación de valor realizada, aplicado el método de valoración de dictamen de peritos de la Administración, se consideró que el valor del inmueble objeto de comprobación ascendía a 266.746,92 euros, por lo que la liquidación por diferencias resultante ascendía a 14.472,28 euros.
TERCERO.- Con fecha 7 de marzo de 2012, el contribuyente formuló alegaciones contra la propuesta de liquidación, que no recibieron contestación expresa.
CUARTO.- El 8 de junio, se dictó por la Oficina Liquidadora del Distrito Hipotecario de Caravaca acuerdo de liquidación provisional, en la que se confirmaba la propuesta indicada en el antecedente de hecho segundo y de la que resultó una deuda tributaria de 17.628,43 euros, de los cuales 14.472,28 euros correspondían a principal y el resto a intereses de demora. Dicho acuerdo fue notificado el 16 de agosto de 2012.
QUINTO.- El 11 de septiembre el contribuyente presentó escrito por el que instaba el inicio del procedimiento de tasación pericial contradictoria. En el curso de dicho procedimiento, y a tenor de las previsiones normativas que regulan el mismo:
- Se designaron dos peritos (un Arquitecto para la valoración de la edificación y un Ingeniero Agrónomo para la de la finca restante) por el reclamante para la tasación del inmueble, siendo el valor total asignado por dichos peritos de 45.548,72 euros, correspondiendo 44.483,48 euros al edificio y 1.065,24 euros al resto de la finca.
- Se designó un perito tercero dadas las diferencias de valor entre el perito de la Administración y los del reclamante, siendo la valoración del perito tercero de 34.881,62 euros. Tanto la Agencia Tributaria como el reclamante constituyeron depósito por los honorarios del perito tercero.
SEXTO.- Con fecha 16 de marzo de 2015, el Director de la Agencia Tributaria dicta resolución por la se ordena la cancelación del depósito constituido por el reclamante, y el reintegro del mismo. Asimismo, se ordenó el cargo del depósito constituido por la Agencia Tributaria y se requirió al Servicio de Gestión Tributaria para que practicara liquidación conforme al valor declarado por el contribuyente.
SÉPTIMO.- El 6 de mayo de 2015, se notifica al contribuyente Resolución por la que se daba por terminado el procedimiento de tasación pericial contradictoria, y se anulaba la liquidación provisional con comprobación de valor de 8 de junio de 2012.
OCTAVO.- x presenta el 9 de abril de 2016 reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que entiende le fueron ocasionados por la Agencia Tributaria como consecuencia de los hechos descritos en los Antecedentes de este Dictamen.
Sostiene el reclamante que frente a la propuesta de liquidación que le fue comunicada en su día presentó alegaciones por medio de abogado, en las que ponía de manifiesto los errores en los que habían incurrido los técnicos valoradores de la Administración regional y que cabe sintetizar en los siguientes: a) no se visitó la finca por los técnicos; b) la valoración se hizo sobre el estado de la misma en 2012, no a la fecha del devengo del impuesto, en abril de 2008; c) se desconoce en dicha valoración la verdadera calificación urbanística de la finca, enclavada en "suelo no urbanizable de protección específica" (NUPE) que impide cualquier nueva construcción; d) en relación con la valoración de la parte no edificada, se valora el suelo rústico considerando que "el mismo excede al meramente agrícola, en razón a colindancia a carretera y proximidad a zona urbana", aun cuando por su calificación urbanística como NUPE no podrá realizarse construcción nueva alguna; y e) en cuanto a la valoración de la edificación se conceptúa como vivienda unifamiliar en parcela urbana y como vivienda unifamiliar en parcela no construida, desconociendo una vez más la calificación urbanística del suelo como NUPE y que la edificación, a la fecha del devengo del impuesto, en 2008, es un almacén antiguo construido por el antiguo propietario antes de la aprobación del actual planeamiento urbanístico de Moratalla -cuyo PGMO data de 2006- y que a la fecha de la transmisión del inmueble no cumplía con las condiciones de habitabilidad necesarias para ser destinada a su uso como vivienda.
Tales alegaciones no obtuvieron contestación expresa ni fueron tomadas en consideración, por lo que se aprueba la liquidación provisional conforme al valor del inmueble establecido por los técnicos de la Administración, lo que lleva al interesado a instar el procedimiento de tasación pericial contradictoria, para lo que hubo de contratar los servicios de dos peritos que, tras visitar la finca y considerar la calificación urbanística del suelo como NUPE, la valoraron muy por debajo de la tasación efectuada por la Administración, valor que fue todavía más reducido por el perito tercero. Ello determina que el procedimiento finalice con la anulación de la liquidación provisional con comprobación de valor.
No obstante, considera el reclamante que debido a la falta de diligencia de la Administración tributaria en la valoración de su finca, se ha visto sometido a un procedimiento de cuatro años de duración en el que se le ha generado una situación de estrés y ansiedad importante y debido al cual ha venido obligado a efectuar gastos de abogados y peritos, por lo que solicita ser indemnizado en la cantidad de 9.872 euros, más los intereses legales.
Dicho importe corresponde, según el interesado, a la suma de los gastos de abogado y perito, así como el daño moral ocasionado por el mal ejercicio de las potestades administrativas, que cifra en 6.000 euros.
Afirma el interesado que la reclamación se acompaña de diversa documentación (facturas por los gastos reclamados, informes de los peritos por él designados, escritura de compraventa, etc.), si bien la copia de algunos de tales documentos no consta entre la documentación remitida a este Consejo Jurídico, singularmente las facturas por los honorarios de abogado y peritos, cuyos importes ascienden, según el interesado a 3.121,80 euros para el primero y 605 y 145,2 euros para los segundos.
NOVENO.- El 15 de septiembre de 2016, el Consejero de Hacienda y Administración Pública dicta Orden por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y asigna a la Agencia Tributaria de la Región de Murcia la condición de órgano encargado de su tramitación.
DÉCIMO.- En cumplimiento de la citada Orden, el Director de la Agencia Tributaria, el 27 de enero 2017 acuerda el nombramiento de instructora del procedimiento de responsabilidad patrimonial, siendo notificado dicho acuerdo al interesado en fecha 1 de febrero de 2017.
UNDÉCIMO.- El 2 de febrero la instructora solicita al Servicio al que se imputa el daño el informe correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). Una copia del expediente, junto con el informe, fueron enviados a la instructora el 27 de febrero de 2017.
El informe, tras relatar lo actuado, efectúa las siguientes consideraciones:
"1o- El procedimiento seguido para la comprobación del valor se ha ajustado en su tramitación a las prescripciones legales aplicables. Es cierto que las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia del procedimiento de comprobación limitada, sobre determinados errores que, a su juicio, contenía el dictamen de valoración, no fueron tomadas en consideración en la resolución que puso fin a dicho procedimiento, pero sin embargo, el contribuyente tuvo a su disposición todos los medios que el ordenamiento jurídico prevé para reaccionar contra los actos administrativos cuando entiende que son perjudiciales a sus intereses.
(...)
El contribuyente optó por solicitar la tasación pericial contradictoria, cuya tramitación se llevó a cabo de acuerdo con el procedimiento legalmente previsto, y a resultas del mismo obtuvo satisfacción a sus pretensiones, al determinar el tercer perito designado una valoración, incluso inferior a la declarada.
Por tanto, en opinión de este Servicio, la actuación administrativa se desarrolló en todo momento de acuerdo con las prescripciones legales, habiéndose garantizado al contribuyente los medios de defensa contra dicha actuación, como así hizo al promover la tasación pericial contradictoria.
2- Por lo que respecta a las alegaciones formuladas contra el valor determinado en el dictamen emitido por los órganos de valoración, es preciso indicar lo siguiente:
a) Se denuncia la ausencia de visita a la finca objeto de la transmisión por los técnicos valoradores, a fin de verificar las circunstancias de uso y conservación de la misma. A este respecto debe tenerse en cuenta que dicha visita no es preceptiva en todos los casos, sino solo "cuando se trate de bienes singulares o de aquellos de los que no puedan obtenerse todas sus circunstancias relevantes en fuentes documentales contrastadas" (art. 160.2 R.D. 1065/2007, de 27 de julio, Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria).
Por parte de los técnicos valoradores se consultaron las fuentes documentales y fotográficas a fin de verificar las circunstancias de situación, superficie, conservación y otras. En concreto se consultó la base de datos del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria así como distintas aplicaciones de mapas disponibles en la web, y fotografías por satélite de la finca a la fecha del devengo. Como resultado de ello es de destacar que, en contra de lo afirmado por el contribuyente, la certificación catastral descriptiva y gráfica del bien inmueble incluye la existencia de la edificación a que hace referencia en su escrito, con destino a uso residencial, figurando como año de construcción 1997, es decir, antes de la fecha de devengo, apareciendo visible en las imágenes de satélite de ese año. De no ser así, el contribuyente, como titular de la finca, estaba obligado a presentar la declaración a que se refiere el artículo 13.2 del R.D Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, instando la modificación de uso y destino de la edificación, gozando mientras tanto dichos datos de la presunción de certeza, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.3 de dicha norma.
Por tanto, habida cuenta de que se contaba con los datos relevantes para la determinación del valor se estimó innecesaria la visita a la finca.
b) Indica el contribuyente que los técnicos valoradores no tuvieron en cuenta la calificación urbanística de la finca como "suelo no urbanizable de protección específica", lo que implica la prohibición de edificar, inherente a dicha calificación. Dicha afirmación resulta incoherente con el dato contrastado de la existencia de una edificación de uso residencial enclavada en la finca, como se ha indicado anteriormente, incluso se constata en la documentación que obra en el expediente, que el titular ha llevado cabo con posterioridad actuaciones urbanísticas consistentes en la construcción de tres viviendas, lo que motivó la incoación del correspondiente expediente de disciplina urbanística por el Ayuntamiento de Moratalla.
Por otro lado, por lo que respecta a la superficie no construida, de naturaleza rústica, la calificación como "suelo no urbanizable de protección específica" resulta irrelevante a efectos de valoración de este tipo de bienes, dado que dicha circunstancia no resulta incompatible con el uso y aprovechamiento agrícola a que se halla destinada".
DUODÉCIMO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia, con fecha 20 de abril de 2017, el reclamante presenta alegaciones para ratificarse íntegramente en las de su solicitud inicial.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 11 de mayo de 2017, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que el hecho de tener que acudir al procedimiento de tasación pericial contradictoria del que se derivan los daños por los que se reclama, se debió a la adopción de un criterio valorativo por el técnico de la Administración regional que atendía a la realidad material del inmueble, que si bien fue contradicho por los peritos del interesado y por el tercer perito, ello no determina que la Administración no haya actuado de forma correcta al efectuar la valoración, lo que excluiría la antijuridicidad del daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 22 de mayo de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 RRP.
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. El reclamante ostenta legitimación para deducir la pretensión indemnizatoria de que se trata, por referirse la indemnización a presuntos daños y perjuicios que alega que le fueron causados a su patrimonio material, en forma de gastos, y moral, sin perjuicio de lo que se dirá en su momento sobre el fondo de esta cuestión.
La Consejería consultante está legitimada pasivamente para resolver la reclamación de responsabilidad patrimonial, por cuanto se funda en el funcionamiento anormal de los servicios recaudatorios encomendados a la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, adscrita a dicha Consejería.
III. Dispone el artículo 142.5 LPAC, de forma genérica, que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Por su parte, el apartado 4 del indicado precepto legal establece una regla específica de cómputo del plazo prescriptivo, cuando la reclamación se base en la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de una resolución, de modo que el dies a quo de dicho plazo anual coincidirá con la sentencia definitiva una vez haya devenido firme (art. 4.2 RRP), norma que ha sido interpretada y precisada por la jurisprudencia, señalando que ese momento inicial del cómputo coincidirá con la fecha en que se notifica al interesado la sentencia firme (por todas, STS, 3ª, de 15 de octubre de 2002).
En el supuesto sometido a consulta, la reclamación formulada se basa en la anulación de la liquidación tributaria con comprobación de valor practicada por la Administración regional el 8 de junio de 2012. Dicha anulación se produce por Resolución de 8 de abril de 2015 -que pone fin al procedimiento de tasación pericial contradictoria iniciado por el interesado contra la indicada liquidación-, la cual es notificada al interesado el 6 de mayo siguiente. Comoquiera que la reclamación se presenta el 9 de abril de 2016, ha de calificarse el ejercicio de la acción resarcitoria como temporáneo.
IV. En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado, se han cumplido los trámites esenciales establecidos para esta clase de procedimientos en la LPAC y el RRP, constando el informe del servicio afectado y el otorgamiento de un trámite de audiencia y vista del expediente al reclamante con carácter inmediatamente previo a la formulación de la propuesta de resolución objeto de Dictamen.
No obstante, en cuanto a la conformación del expediente remitido a este Consejo Jurídico, y en contra de lo establecido por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, no se han incorporado todos los documentos que el interesado afirma acompañar a su reclamación. Algunos de tales documentos se encuentran incorporados en el expediente de gestión tributaria cuya copia se ha facilitado al Consejo Jurídico, pero no todos, singularmente los acreditativos de los gastos que el interesado afirma haber tenido que afrontar durante la tramitación del procedimiento de tasación pericial contradictoria, en concepto de minuta de abogado y peritos.
TERCERA.- Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública viene prevista en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
Los requisitos o elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y han sido desarrollados por abundante jurisprudencia, pudiendo sintetizarse así:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas.
b) Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación jurídicamente adecuada de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran eliminar o excluir el necesario nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
CUARTA.- Los daños por los que se reclama indemnización.
Según lo indicado en la Consideración precedente, presupuesto inicial en el análisis de las cuestiones de fondo que plantea el procedimiento dictaminado es la determinación de la efectividad de los daños por los que se reclama indemnización.
La reclamación pretende el resarcimiento de tres tipos de daño diferenciados entre sí.
1. El daño moral.
Afirma el interesado que la situación generada por la Administración tributaria, que yerra en la liquidación complementaria inicialmente practicada tras la comprobación de valor, que no atiende las alegaciones formuladas por el contribuyente y que le obliga a incoar un procedimiento de tasación pericial contradictoria para poder ver satisfecha su pretensión anulatoria de la liquidación, le ha producido una situación de angustia, zozobra, estrés y ansiedad que han afectado de forma considerable a su estado de salud. Considera, en definitiva, que ello es calificable como un daño moral que cuantifica en 6.000 euros.
Partiendo de la ausencia de acreditación en el expediente de que el estado de salud del interesado se viera afectado por la tramitación del expediente de tasación pericial contradictoria, pues no consta documentación o informes médicos que así lo prueben, es de destacar cómo la jurisprudencia señala la improcedencia de indemnizar en concepto de daño moral cuando su invocación se realiza por el actor de forma genérica, pues no existen entonces referencias objetivas que determinen la valoración de afecciones como "ansiedad, desasosiego, incertidumbre o conceptos similares, difícilmente valorables, pero que aun así pueden serlo si se hace convenientemente por referencia a padecimientos o realidades materiales afectadas, pero no en forma genérica como ha efectuado el actor y eso en correspondencia con la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2.002: "La prueba de los daños morales es necesaria para que exista la obligación de indemnizar por parte de la administración (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2.001)" (STSJ Andalucía, sede Granada, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 7 diciembre 2010). Frente a tales exigencias jurisprudenciales, nada se acredita en el expediente en relación con la intensidad de los padecimientos que el interesado dice haber sufrido, ni que derivaran en la necesidad de recibir asistencia sanitaria o someterse a tratamiento, lo que revelaría una afectación relevante del patrimonio moral del interesado.
Del mismo modo, el Consejo de Estado (por todos, Dictamen 973/2002) afirma que "el padecimiento de una situación de estrés constituye un concepto que, formulado en términos tan genéricos, no se compadece con el mínimo rigor probatorio necesario para apreciar la existencia de un perjuicio moral".
Cabe recordar al efecto, como ya hemos señalado en la doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 133/2015 y 257/2017), que el daño que puede repararse en concepto de daño moral no es una mera incomodidad o molestia, sino aquel que por su intensidad o magnitud socava la esfera más íntima de los sentimientos del individuo. Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 69/2012) la que sostiene que el daño moral que puede dar lugar a una reparación en concepto de responsabilidad patrimonial se contrae a aquel que es susceptible de producir una afectación sustancial o grave en el patrimonio moral de la persona. Ha de insistirse, en todo caso, en que no toda afección moral es indemnizable, sino sólo aquellas que reúnen condiciones de permanencia, intensidad, gravedad e importancia tales que las hacen especialmente significativas.
Y es que, en orden a la delimitación de los contornos de este tipo de daño tan subjetivo en su apreciación como difícil en su valoración, recuerda la doctrina jurisprudencial que, si bien es cierto que la noción de daño moral ha sufrido una progresiva ampliación, de la que da fe la sentencia Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2000, también lo es, según dicha sentencia se encarga de refrendar, que "la situación básica para que pueda darse lugar a un daño moral indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico [...] o espiritual, [...] impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados de ánimo permanentes o de una cierta intensidad" (STS de 12 de julio de 2004). Características todas ellas, en definitiva, cuya concurrencia no se ha probado en los pretendidos daños alegados por el reclamante. Y todo ello con independencia de la satisfacción moral que para el propio reclamante habrá razonablemente implicado el reconocimiento por la propia Administración de su pretensión, frente a la que aquélla sostenía (Dictamen del Consejo de Estado 965/1999).
2. Los honorarios de abogado correspondientes a la asistencia jurídica en los procedimientos de comprobación de valores y tasación pericial contradictoria, por importe de 3.121,80 euros.
Este tipo de daños, salvo en supuestos excepcionales, no son considerados como indemnizables, con arreglo la doctrina de este Consejo Jurídico, tributaria de la del Consejo de Estado, que considera que el carácter voluntario de la asistencia letrada en los procedimientos administrativos determina que es la decisión del interesado la que determina la producción del gasto, que no puede imputarse de forma directa a la actuación administrativa impugnada, por lo que se rechaza su indemnización. Así, por todos, el Dictamen del Consejo de Estado 737/2013, dirá que "Es doctrina constante de este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 1.150/2002, de 27 de junio de 2002, 957/2004, de 20 de mayo de 2004, 1.696/2006, de 5 de octubre de 2006, 2.095/2007, de 22 de noviembre de 2007, 427/2009, de 23 de abril de 2009, 1.736/2009, de 5 de noviembre de 2009, 542/2012, de 19 de julio de 2012, y 805/2012, de 11 de octubre de 2012) que, como regla general, no resultan resarcibles los gastos de asistencia de letrado en la vía económico-administrativa. Y ello por entenderse que en la relación de causalidad interviene en estos supuestos un elemento extraño, cual es la voluntad del propio reclamante, al no ser obligada la actuación letrada en dicho procedimiento".
3. Gastos de peritos.
Reclama el interesado ser indemnizado en la cuantía correspondiente a los importes abonados a los peritos que designó para la valoración del inmueble en el procedimiento de tasación pericial contradictoria.
La cuestión acerca del carácter indemnizable o no de los gastos de peritación ha sido objeto de análisis por este Consejo Jurídico, entre otros, en sus Dictámenes núm. 133/2007 y 193/2011. En ellos se hace alusión expresa a la doctrina del Consejo de Estado que sostiene, con carácter general, que los gastos de peritación no son indemnizables ya que no tienen el carácter de gastos preceptivos y se desembolsan por el reclamante en su propio y exclusivo beneficio (por todos, el Dictamen núm. 3595/1998).
No obstante, este Consejo Jurídico admite la indemnización de los costes de elaboración de informes periciales cuando éstos han devenido en pruebas esenciales y determinantes para la decisión administrativa que haya puesto fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial, conciliando en cierto modo la anterior doctrina consultiva con aquella jurisprudencia (por todas, SSTS, Sala 3ª, de 20 de enero y 3 de febrero de 2001), que sostiene que los gastos habidos en la vía administrativa previa, si son probados, habría derecho a su reintegro. Así, junto a los anteriores Dictámenes, el 186/2014.
En el supuesto sometido a consulta, los informes periciales aportados por el reclamante al procedimiento de tasación pericial contradictoria tenían el carácter de obligados, pues así se contemplan en la normativa reguladora de este tipo de procedimiento (art. 161.2 y 3 del Reglamento General de las Actuaciones y los Procedimientos de Gestión e Inspección Tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio), que exige la aportación de la pericia por parte del interesado al procedimiento, previendo el artículo 135.3 LGT que los honorarios del perito del obligado tributario serán satisfechos por éste.
En tales circunstancias, cabe considerar que dichos informes periciales son traídos al procedimiento por venir obligado a ello el particular por la normativa rectora del concreto procedimiento de impugnación elegido para combatir la liquidación provisional que consideraba no ajustada a Derecho. Este procedimiento, además, era el idóneo para ello, al discutirse la valoración del inmueble cuya transmisión constituía el hecho imponible del tributo liquidado.
En atención a lo expuesto, de considerarse que concurren en el supuesto sometido a consulta los restantes elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, la indemnización habría de cuantificarse en atención al coste de elaboración de estos informes periciales, cuyas facturas acreditativas, si bien afirma el interesado que se aportan junto a la reclamación inicial, no constan entre la documentación remitida al Consejo Jurídico.
QUINTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad: existencia.
1. La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos administrativos. Consideraciones generales.
En ocasiones anteriores ha manifestado el Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 197/02) que el instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, traduciéndose frecuentemente el quehacer de las Administraciones en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico. La LPAC da respuesta a este supuesto de hecho regulándolo de modo específico. Así en el artículo 102.4 (incardinado en el título VII donde se regula la revisión de los actos administrativos) establece: "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte, el artículo 142.4 del título X de dicho texto legal, destinado a regular la responsabilidad patrimonial, dispone: "La anulación en vía administrativa o por el Orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".
Dichos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente a la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. La procedencia de ésta se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que aquél pueda imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo.
Además, aun insistiendo en que la responsabilidad por anulación de actos administrativos tiene igualmente carácter objetivo, la jurisprudencia no deja de indicar que la concurrencia de los requisitos determinantes de su nacimiento, ha de ser examinada, si se quiere, "con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo" (entre estas sentencias del TS pueden citarse las de 16 de septiembre de 1999, 13 de enero de 2000, 18 de diciembre de 2000 y 12 de julio de 2001).
2. Nexo causal y antijuridicidad.
Ya hemos señalado que entre los daños reclamados, únicamente hemos de considerar como eventualmente indemnizables los referidos al coste de elaboración de los informes periciales aportados al procedimiento de tasación pericial contradictoria.
Si el término causa fuera utilizado en sentido estricto, habría de concluirse que la elaboración de tales informes y su aportación al procedimiento no viene determinada por el funcionamiento normal o anormal del servicio público. Ahora bien, esa concepción estricta que descarta el juego de la causalidad cuando se trata de libres decisiones del administrado, no puede mantenerse cuando en cualquier circunstancia concurrente se aprecie virtualidad causal respecto a la decisión del lesionado, de tal manera que sin tal circunstancia no se hubiera producido aquel efecto.
Tal es el supuesto del caso ahora considerado, por cuanto los informes no se habrían encargado y elaborado si anteriormente no se hubieran dictado las liquidaciones que fueron objeto de impugnación. Si la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura por ser los daños consecuencia del funcionamiento de un servicio público, tal como precisa el artículo 139.1 LPAC, debe admitirse que la obligada presentación de una pericia, cuando se recurre una liquidación tributaria por el procedimiento de la tasación pericial contradictoria, sea "consecuencia" de la actuación administrativa.
Ello sentado ha de analizarse el elemento antijuridicidad del daño, es decir, si el interesado venía obligado a soportarlo por existir un título jurídico que le impone tal deber.
Al considerar la concurrencia de estos elementos determinantes de la responsabilidad y, singularmente la antijuridicidad, este Consejo Jurídico ha señalado que se debe recordar "la doctrina jurisprudencial que, en materia de reclamaciones patrimoniales derivadas de la anulación previa de actos administrativos, viene a reconocer que cuando se trata de actos de carácter reglado los particulares no tienen el deber de soportar el daño cuando el acto de referencia fuese anulado porque la Administración había desconocido parámetros objetivos imperativos que le deberían haber dado al acto un contenido diferente del que tuvo en un primer momento. Por el contrario, en el caso de actos discrecionales se sostiene que el particular debe soportar el perjuicio derivado de aquellos si se han mantenido dentro de parámetros razonables, aunque fuesen declarados posteriormente inválidos" (Dictamen 380/2015).
También se ha señalado que no es posible establecer soluciones apriorísticas, ni tampoco debe perderse de vista la naturaleza del acto anulado, pues la jurisprudencia, tras superar la doctrina del denominado "margen de tolerancia", no ha dejado de apelar a un margen de apreciación, que en cada caso será mayor o menor dependiendo de los conceptos jurídicos aplicados.
Puede resumirse dicha doctrina en los términos empleados por la STS, Sala 3ª, de 11 de marzo de 1999, en el concreto extremo relativo a la eventual existencia de un deber jurídico del particular de soportar el daño derivado de la anulación de un acto administrativo:
"El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto, que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.
En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que, siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.
El caso que contemplamos, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones".
Esto ha llevado, en definitiva, a reconocer que tanto en el ejercicio de potestades discrecionales, dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, como en aquellos casos en que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados decisivos del sentido de la resolución, es necesario "reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración" que, sometido a un cribado de razonabilidad y con respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, hace desaparecer el carácter antijurídico del daño (entre otras, SSTS de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998, 11 de marzo de 1999, 16 de septiembre de 1999,13 de enero de 2000, 12 de julio de 2001).
Poniendo en conexión la doctrina expuesta con la reclamación sobre la que versa el expediente objeto de Dictamen, hay que señalar que ha quedado acreditado en el expediente que el interesado ha sufrido un daño patrimonial, consistente en el coste de los informes periciales que se ha visto obligado a traer al procedimiento de tasación pericial contradictoria para apoyar su pretensión anulatoria de la liquidación complementaria con comprobación de valor efectuada por la Administración tributaria. Otros daños por los que igualmente reclama como el daño moral derivado de la situación de tener que impugnar y combatir la indicada liquidación o los honorarios de abogado que ha debido abonar en vía administrativa, resulta improcedente su resarcimiento conforme a la doctrina de este Consejo Jurídico y del Consejo de Estado antes indicada.
Sin embargo, el principal problema que suscita el expediente se refiere a la determinación de la antijuridicidad de la lesión indemnizable o, lo que es lo mismo, a la ausencia del deber jurídico del reclamante de soportar el daño producido.
El interesado centra sus alegaciones en la resolución que anuló la liquidación complementaria y en los graves errores en los que incurrió la Administración al calcularla, cuya actuación califica de triplemente negligente, pues: a) en la valoración inicial de la finca en la que se basó la liquidación combatida, aquélla no se visitó por los técnicos, lo que impidió conocer su verdadero estado de uso y conservación y no se tuvo en cuenta su calificación urbanística; b) los errores cometidos en la valoración inicial no se corrigieron tras las alegaciones del interesado formuladas ya en marzo de 2012, obligándole a acudir al procedimiento de tasación pericial contradictoria, generándole gastos periciales y más estrés y ansiedad; y c) "porque la diferencia entre el valor real de tasación, apreciado por el tercer perito (34.881,62 euros) y el valor otorgado por la Administración a través de sus técnicos de valoración (266.746,92 euros) es de tal magnitud que nos permite dudar de los criterios profesionales de estos técnicos, de las relaciones que puedan tener con la Administración demandada y de las instrucciones que puedan tener al respecto".
A la luz de tales alegaciones y, también, de las formuladas frente a la propuesta de liquidación provisional antes de que ésta se convirtiera en definitiva, ha de considerarse que para el reclamante la valoración del inmueble transmitido efectuada por los técnicos de la Administración no se ajustó a parámetros técnicos básicos y esenciales en la labor evaluadora, dando un resultado cuya desproporción y alejamiento del valor real y objetivo de la finca, fijado en el procedimiento de tasación pericial contradictoria, lo convierte en absolutamente irrazonable y arbitrario, lo que, de conformidad con la doctrina expuesta determinaría, a su vez, la antijuridicidad del daño derivado de la actuación que hubo de acometer el interesado para dejar sin efecto la liquidación complementaria efectuada.
Como ya señalamos en nuestro Dictamen 179/2008, a la hora de analizar reclamaciones indemnizatorias como la que nos ocupa, y en el trance de hacer aplicación de la doctrina jurisprudencial antes expuesta acerca de la razonabilidad de una actuación administrativa posteriormente anulada, debemos destacar lo que expresa la STSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 de enero de 2007, en el sentido de que "para determinar que la actuación administrativa ha sido razonable no podemos centrarnos en la motivación de las sentencias que anulan la decisión administrativa, en concreto, en los razonamientos de esta Sala que llega a calificar la actuación impugnada de contraria a Derecho. Y estimamos que no es la motivación de la sentencia la que ha de valorarse, porque ello supondría una tautología, en cuanto, porque constituye esa irregularidad, es por lo que la decisión se anuló. Muy al contrario, estimamos que lo decisivo a la hora de examinar esas exigencias de la racionabilidad de la decisión ha de buscarse en la misma motivación de la decisión ya anulada y los antecedentes en que se basó, porque es precisamente en esa motivación donde el ordenamiento fija la justificación de la actuación de la Administración, que es la finalidad de la motivación de los actos, que precisamente impone de manera especial para los actos discrecionales el artículo 54 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común". En idéntico sentido la sentencia de la misma Sala y Tribunal número 882/2009, de 30 de septiembre.
También ha de citarse la doctrina del Tribunal Supremo, según la cual para declarar la responsabilidad patrimonial es necesario distinguir aquellos supuestos en que la anulación de la resolución de la Administración se debe a una diferente interpretación de una norma jurídica en un asunto complejo, de aquellos otros en que habría habido un error o deficiente valoración de datos objetivos, de forma que sólo en este último supuesto habría obligación de indemnizar, siempre que concurriesen todos los requisitos exigibles (STS de 12 de septiembre de 2008, con cita de otra de 21 de abril de 2005). Dicha doctrina es también asumida y citada por el Consejo de Estado en su Dictamen 522/2010.
Según consta en el expediente, la comprobación del valor declarado por el interesado y la determinación de su valor real se realizó por uno de los medios admitidos por el artículo 57 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, el dictamen de perito de la Administración.
La valoración efectuada por la Administración distingue, de un lado, la edificación (240 metros cuadrados) y la parte de la finca que considera como parcela no construida aneja a la vivienda unifamiliar (o como superficie de parcela destinada a usos urbanos, de 878 metros cuadrados), y de otra, el resto de la finca, con una superficie restante de 2.230 metros cuadrados.
Dicha valoración se realiza atendiendo a los parámetros generales que se contienen en la declaración tributaria y en la escritura de compraventa (situación, superficie, antigüedad de la construcción, tipología, etc.), una vez contrastados con la base de datos del Catastro de Urbana, y por los valores manifestados por contribuyentes en sus declaraciones tributarias en fincas análogas en calificación, entorno y ejercicio de devengo.
Además, se afirma que se valoran dos parámetros específicos (calidad y conservación) obtenidos de la información catastral del propio inmueble.
Con tales fundamentos, se califica la edificación objeto de valoración como "Vivienda unifamiliar en parcela urbana individual, aislada o pareada" y a la parcela en la que se asienta como "vivienda unifamiliar: parcela no construida". Se confiere un valor unitario por metro cuadrado que se obtiene de "estudio de mercado".
Ha de advertirse que los informes de valoración elaborados por los técnicos de la Administración no han sido incorporados al expediente remitido al Consejo Jurídico, sino como copia de la documentación utilizada por el perito tercero para efectuar su valoración, por lo que se desconoce si están o no completos.
En cualquier caso, procede determinar si la valoración efectuada se ajustó a lo establecido y si la circunstancia que determinó la importante diferencia de valor alcanzado por los técnicos de la Administración y el tercer perito se debió a diferencias de criterio sobre cómo valorar determinados elementos o aspectos del inmueble, como sostiene la propuesta de resolución, o si, por el contrario, tal divergencia pudo producirse por la inobservancia por parte de la Administración de comportamientos o actuaciones debidas o por la errónea aplicación de determinados elementos reglados de la valoración.
Señala la jurisprudencia (por todas, STSJ, Castilla y León, Sede Valladolid, núm. 1936/2013, de 15 de diciembre, con profusa cita de sentencias del Tribunal Supremo) que "la comprobación de valores debe ser individualizada y su resultado concretarse de manera que el contribuyente, al que se notifica el que la Administración considera valor real, pueda conocer sus fundamentos técnicos y fácticos y así aceptarlos, si llega a la convicción de que son razonables o imposibles de combatir, o rechazarlos porque los repute equivocados o discutibles y en tal caso, solo entonces, proponer la oportuna tasación pericial contradictoria a la que también tiene derecho".
Elemento esencial de dicha motivación en el dictamen de perito es la visita de éste al bien objeto de valoración para poder individualizar debidamente todas las circunstancias que hayan de ser tomadas en consideración en la fijación de su valor a efectos tributarios. Y así, recuerda la indicada sentencia que "en el art. 160.2 del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, se establece que en el dictamen de peritos "será necesario el reconocimiento personal del bien valorado por el perito cuando se trate de bienes singulares o de aquellos de los que no puedan obtenerse todas las circunstancias relevantes en fuentes documentales contrastadas". En este sentido el Tribunal Supremo ha señalado en la sentencia 29 de marzo de 2012, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 34/2010, que "...hay que concluir que, no habiéndose realizado visita al inmueble sobre el que se realiza la valoración y teniéndose en cuenta para la misma, como no puede ser de otro modo, circunstancias para cuya consideración y evaluación (estado de conservación o calidad de los materiales), resulta imprescindible tal visita, el dictamen aparece defectuosamente motivado, pues se evidencian insostenibles las consideraciones que al respecto se han tenido en cuenta para la emisión del dictamen, sustrayendo así, del conocimiento del interesado las razones, justificación y datos que llevaron al valor administrativamente otorgado".
En el mismo sentido, la STS de 31 de marzo de 2014, recuerda que "para que puedan entenderse debidamente motivados los dictámenes periciales emitidos por la Administración Tributaria para la comprobación de valores respecto a bienes inmuebles, cuando para tal valoración sea necesaria o simplemente tenida en cuenta circunstancias que solamente pueden ser consideradas a la vista del mismo, resulta preciso que se haya realizado la visita correspondiente para la comprobación de la concurrencia y evaluación de tales circunstancias. De tal modo que no podría evacuarse el dictamen debidamente motivado sobre la base de circunstancias como el estado de conservación o la calidad de los materiales utilizados, si no es porque previamente han sido consideradas las mismas respecto al inmueble concernido en razón de la correspondiente visita y toma de datos".
Por su parte, la STSJ Madrid, núm. 1188/2016, de 27 de octubre, explica cómo la interpretación que dicho órgano jurisprudencial venía haciendo del indicado artículo 160.2 del Reglamento de Gestión Tributaria, según la cual "bienes singulares a los efectos de la norma entendíamos que eran aquellos que son únicos, solos, raros, distintos de los otros, sin concurrencia, sin paridad, y de ahí la necesidad de visitarlos para poder valorarlos", de modo que en los restantes supuestos todas las circunstancias relevantes para valorar los inmuebles podían obtenerse en fuentes documentales contrastadas, había sido casada por el Tribunal Supremo en sentencia, entre otras, de 26 de noviembre de 2015 (rec. núm. 3369/2014). Señala el Alto Tribunal que para establecer con un mínimo de fiabilidad el valor real del objeto de la tasación pericial procede acudir a la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, cuyo artículo 7 establece las comprobaciones mínimas a realizar para conocer las características y situación real del objeto de la valoración. Entre tales comprobaciones se incluyen las siguientes (art. 7.2): "a) la identificación física del inmueble, mediante su localización e inspección ocular por parte de un técnico competente, comprobando si su superficie y demás características coinciden con la descripción que conste en la documentación utilizada para realizar la tasación, así como de la existencia de servidumbres visibles y de su estado de construcción o conservación aparente; b) el estado de ocupación del inmueble y uso o explotación al que se destine; (...) e) la adecuación del inmueble al planeamiento urbanístico vigente, y, en su caso, la existencia del derecho al aprovechamiento urbanístico que se valore".
En relación con el reconocimiento directo y personal del inmueble por el perito como garantía de acierto para la motivación de la comprobación de valores, concluye el Tribunal Supremo en la indicada resolución que "resulta necesario, en la mayoría de las ocasiones, el examen personal del bien a valorar por parte del perito para entender correctamente realizado el procedimiento de peritación, salvo que por las circunstancias concurrentes resulte acreditado que no es precisa esa inspección detallada, bien entendido que esta justificación ha de basarse en datos contrastados y cuyos justificantes queden debidamente incorporados al expediente de valoración".
En aplicación de esta doctrina al supuesto sometido a consulta, ya hemos señalado que la valoración del inmueble en cuestión se realiza sobre fuentes documentales sin que conste la realización de visita alguna para contrastar la información documental con la situación real del bien.
En relación con la omisión de la visita al bien y que el interesado alega para combatir la valoración inicialmente efectuada por la Administración, ha de señalarse que lo cierto es que aunque ésta se hubiera realizado, lo habría sido en el año 2012, que es cuando la Administración tributaria tramita el expediente de comprobación de valores y realiza la primera tasación de la finca. En esta fecha la realidad del inmueble había cambiado drásticamente respecto de la existente al momento del devengo del impuesto en 2008. Y ello porque si bien en 2008 la construcción enclavada en la finca se encontraba en un estado que impedía su uso como vivienda y en un estado de conservación y calidades ínfimos, como se advierte en la documentación correspondiente al expediente de disciplina urbanística tramitado por el Ayuntamiento de Moratalla, en el año 2010 se realizaron obras en la edificación que la acondicionaron como vivienda.
No obstante, tanto del indicado expediente disciplinario como del dictamen del arquitecto aportado por el interesado al procedimiento de tasación pericial contradictoria se deduce que el bien inmueble no debió ser valorado como parcela urbana toda vez que la finca se ubica en su totalidad sobre suelo clasificado por el planeamiento urbanístico municipal como "no urbanizable de protección especial (NUPE)", cuyo régimen de usos excluye cualquier tipo de construcción o instalación, excepto las expresamente previstas en el planeamiento específico de protección (art. 49 de las normas urbanísticas del PGMO). Dicha clasificación urbanística, además, determinaba que la edificación existente en la finca desde 1997 quedara tras la entrada en vigor del planeamiento municipal de 2006, como fuera de ordenación, con las restricciones que ello conlleva y que impediría la consolidación de la edificación y su acondicionamiento como vivienda en tanto que este destino sería incompatible con el régimen del suelo de especial protección, lo que de hecho motivó la incoación del expediente disciplinario, que finalizó con la imposición de multa, declarando la imposibilidad de legalización de las obras realizadas y ordenando el restablecimiento de la realidad física alterada.
Consta en la resolución del indicado expediente de disciplina urbanística la siguiente consideración, que es especialmente relevante acerca de la situación real de la edificación en el año 2008, al momento del devengo del impuesto:
"Queda claro conforme a los informes técnicos obrantes en el expediente que las obras objeto de sanción han sido las de cambio de uso del edificio y no las de construcción de obra nueva (...) el cambio de uso fue realizado en 2010 conforme el acta de inspección. Ese cambio de uso del edificio, construcción que inicialmente en ningún caso estaba destinada a vivienda y que el Ayuntamiento nunca autorizó a que lo fuera, el interesado consiguió elevarlo a escritura pública e inscribirlo en el Registro de la Propiedad como vivienda en el 2008, si bien nunca con la autorización del Ayuntamiento. De hecho, esta autorización nunca pudo haberse dado en 2008 ya que el suelo es de protección especial (zona ZEPA) donde están prohibidos expresamente los usos residenciales...".
De lo hasta aquí expuesto se deduce que la valoración efectuada por los técnicos de la Administración no se ajustó a la situación real del bien, pues desconoció uno de los parámetros a considerar cual era "la adecuación del inmueble al planeamiento urbanístico vigente, y, en su caso, la existencia del derecho al aprovechamiento urbanístico que se valore", y ello porque en la fecha de devengo del impuesto la edificación no podía considerarse como vivienda ni, de conformidad con el planeamiento urbanístico vigente a dicha fecha podría llegar a serlo, por lo que no debía valorarse como tal. Tampoco la parcela en la que se encontraba enclavada dicha edificación y que se vincula con la vivienda como parcela no construida, debió calificarse como urbana.
Si atendemos al estudio realizado para obtener los datos de valoración, se advierte que el técnico de la Administración desde un principio califica el bien como urbano y afirma que los parámetros generales del bien inmueble facilitados por la propia declaración tributaria del contribuyente o por la escritura de compraventa, han sido contrastados con los datos catastrales "(Catastro de Urbana) y con los valores manifestados por contribuyentes en sus declaraciones tributarias en fincas análogas en calificación, entorno y ejercicio de devengo".
Al margen de la ausencia en la hoja de aprecio de unos mínimos datos en relación con el estudio de mercado aludido -lo que sería necesario para considerar que la valoración se encontraba adecuadamente motivada-, es fácil advertir cómo el contraste con los datos catastrales informa que el bien inmueble a valorar es de naturaleza rústica, no urbana. Así consta en la certificación catastral descriptiva y gráfica adjunta a la hoja de aprecio, que se refiere expresamente a "bienes inmuebles de naturaleza rústica". Además, los valores unitarios considerados a la fecha de devengo, tanto de la vivienda como de la parte del terreno destinada a usos residenciales, coinciden con los señalados por la Orden de 19 de diciembre de 2006, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se aprueban los precios medios de mercado de determinados inmuebles urbanos y rústicos radicados en la Región de Murcia para el 2007, para bienes urbanos en el Municipio de Moratalla, toda vez que son los contenidos en el Anexo 1 de la Orden, el cual, de conformidad con el dispongo primero de la indicada Orden recoge los precios medios de mercado de inmuebles de naturaleza urbana.
En tales circunstancias, cabe concluir que la valoración realizada inicialmente por la Administración de la edificación existente en la finca objeto de consideración no se ajustó a los parámetros objetivos de referencia, pues ni se trataba de un bien de naturaleza urbana, ni se tuvo en consideración la clasificación del suelo a efectos urbanísticos y las consecuencias que, respecto del valor real del inmueble, había de tener que la finca estuviera enclavada en un suelo no urbanizable de especial protección.
Ello excluye que la valoración combatida por el interesado se debiera a un criterio de valoración más o menos discutible o razonable, toda vez que partió de una premisa no ajustada a la realidad como fue la calificación del bien inmueble como de naturaleza urbana, cuando lo cierto es que constaba en el expediente su carácter rústico, lo que de haber sido tomado en consideración en la labor valorativa, ya sea en la inicial, ya con ocasión de las alegaciones inicialmente formuladas por el interesado frente a la propuesta de liquidación provisional con comprobación de valor, habría determinado una tasación muy inferior a la efectuada (como lo demuestran las efectuadas por sus peritos y por el perito tercero) y habría hecho innecesario el procedimiento de tasación pericial contradictoria (pues el valor de tasación habría sido inferior al consignado en la declaración tributaria) que derivó en los gastos ahora reclamados, cuya antijuridicidad ha de ser declarada.
SEXTA.- Quantum indemnizatorio.
Ya señalamos en la Consideración Cuarta que los únicos daños que cabría considerar como indemnizables son los importes de los informes periciales que el interesado vino obligado a aportar al procedimiento de tasación pericial contradictoria.
La acreditación de unos daños de esta naturaleza ha de realizarse, de forma primaria, mediante la aportación al procedimiento de las oportunas facturas en las que se consigne el importe de las correspondientes minutas.
En el supuesto sometido a Dictamen, el actor afirma haber acompañado a su reclamación inicial una copia de dichos documentos, los cuales, sin embargo, no constan en la copia del expediente remitida a este Consejo Jurídico. De obrar en el expediente tales documentos, habrá de estarse a los mismos y abonar al interesado los importes en ellos consignados y que, según la reclamación, ascendieron a las siguientes cantidades: 605 euros y 145,20 euros.
Tales cantidades habrán de ser actualizadas conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que se advierte la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos tributarios y el daño reclamado, cuya efectividad y antijuridicidad han quedado asimismo acreditados, conforme se indica en la Consideración Quinta de este Dictamen.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debería ceñirse a lo señalado en la Consideración Sexta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
