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Dictamen nº 119/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de mayo de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cieza, mediante oficio registrado el día 11 de julio de 2017, sobre revisión de oficio de la Resolución Municipal 1016/2010, de 13 de octubre, dictada en materia de disciplina urbanística, por la comisión de una infracción urbanística grave (expte. 212/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El procedimiento de revisión de oficio cuya propuesta de resolución se consulta ahora fue ya objeto del Dictamen 127/2015, que concluyó en dictaminar desfavorablemente la desestimación de la acción de nulidad, ya que había de otorgarse un trámite de audiencia al Ayuntamiento de Mula en su condición de Corporación interesada, todo ello porque el promotor de la acción alegaba, como causa de nulidad de pleno derecho, la incompetencia material del Ayuntamiento de Cieza, al haber sido sancionado por esos mismos hechos por el de Mula, en cuyo término se encuentra, según dice, la finca en la que se realizaron las obras sin licencia sancionadas.
SEGUNDO.- Conferido el trámite de audiencia al Ayuntamiento de Mula por plazo de 15 días, no ha formulado alegaciones y, puesto ello en conocimiento del promotor de la revisión de oficio, ha manifestado en escrito registrado de entrada el 4 de julio de 2017 las alegaciones que ha tenido por conveniente, reproducidas en la propuesta de resolución y que, sintéticamente, se refieren a los siguientes extremos: a) El Ayuntamiento de Cieza incurre en una confusión en cuanto a la identificación de la finca en la cual se realizaron las obras objeto de sanción, las cuales habían obtenido licencia de obra menor concedida por el Ayuntamiento de Mula; b) existe concurrencia de procedimientos sancionadores, ya que por los mismos hechos y la misma obra también ha incoado procedimiento sancionador el Ayuntamiento de Mula; c) nulidad por caducidad de la pieza separada de restablecimiento de la legalidad; d) errónea aplicación de las normas urbanísticas del Plan; e)incompetencia territorial del Ayuntamiento de Cieza con la consiguiente nulidad de pleno derecho del artículo 62 LPAC.
TERCERO.- Elaborada nueva propuesta de resolución, previo informe de un Letrado-Asesor Jurídico, concluye en desestimar la pretensión de nulidad, y ello, en síntesis, porque no concurre causa de nulidad de pleno derecho alguna. Llega a esta conclusión tras examinar las alegaciones del interesado, las cuales no encajan en las causas reguladas por el artículo 62.1 LPAC y, también, tras examinar las actuaciones conformadas en el procedimiento sancionador, del que resulta que la finca en la que se comete la infracción urbanística está dentro del término municipal de Cieza, en el Paraje de "Cajitán", Polígono --, Parcela --), tal y como queda acreditado en el expediente de dicho procedimiento mediante la cartografía catastral unida al acta de la inspección municipal, así como mediante el informe técnico urbanístico unido a los folios 21 a 25 del mismo, con inclusión de las fotografía aéreas de la zona, informando en el punto 2 de dicho informe que la parcela -- del polígono --, en el Paraje de "Cajitán", se sitúa en término municipal de Cieza, tal y como resulta de la documentación planimétrica del Plan General Municipal de Ordenación de Cieza, que se inserta en dicho informe. Se expone que la inscripción en el Registro de la Propiedad de Mula de la finca situada en el polígono --, parcela --, del Paraje de "Cajitan", donde se construye el inmueble denunciado, se hace por la inscripción y registro de la escritura de compraventa número 1.155, de 26 de diciembre de 2008, que se formaliza sin que los sujetos obligados, que son los otorgantes del documento notarial que se inscribe, actúen conforme al artículo 40 de la Ley del Catastro Inmobiliario de 2004, no exhibiendo documento alguno del que resulten los datos catastrales del inmueble, con el incumplimiento advertido del notario que eleva a público la escritura de compraventa de las obligaciones establecidas en los artículo 38 y siguientes de la Ley del Catastro Inmobiliario, de 5 de marzo de 2004, sobre constancia documental y registral en los instrumentos públicos notariales de los datos físicos de la finca
En la fecha indicada en el encabezamiento se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), con el 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y con el 232.1 TRLSRM (hoy artículo 280 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Una vez cumplimentadas las actuaciones reseñadas en el Dictamen 127/2015, el procedimiento puede considerarse completo a los efectos de permitir adoptar una resolución sobre el fondo del asunto.
TERCERA.- Sobre la alegada nulidad de pleno derecho del contrato por la causa prevista en el artículo 62.1,c) LPAC.
I. De entre los diversos motivos de oposición al acto sancionador impuesto por el Ayuntamiento de Cieza que se esgrimen en las alegaciones del promotor de este procedimiento, solo la referente a la incompetencia territorial sería incardinable como causa de nulidad de pleno derecho, conforme al artículo 62.1,c) LPAC, por lo que es la única que va a ser objeto de tratamiento en este Dictamen.
Ello debe ser así porque, como ha expresado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, la revisión de oficio es una potestad de la Administración para la reconsideración por ella misma de los actos que ha dictado, actos que, como es sabido, resultan inatacables cuando no han sido recurridos o impugnados en los plazos correspondientes. Es decir, no puede ejercerse la potestad revisora más que de los actos resolutorios de un procedimiento, irrecurribles en alzada, o que, siendo recurribles, no se hubiera interpuesto el correspondiente recurso. Que la Administración ostente tal potestad es, en primer lugar, una manifestación del principio de autotutela que el ordenamiento le concede, y constituye una exorbitancia respecto a la posición jurídica de los particulares; en segundo lugar, puede considerarse también un reconocimiento de la denominada, en sentido material, "función jurisdiccional" de la Administración, es decir, la que le permite determinar la verdad legal en un caso controvertido. Puede decirse que constituye un auténtico privilegio (Dictamen 73/2001; "acción de régimen privilegiado" la ha denominada algún autor).
Desde tal punto de vista, la revisión de oficio, en cuanto acción, tiene carácter extraordinario, si bien se suele estimar que su ejercicio confiere a quien la insta, con carácter general, el derecho a que se instruya y resuelva sobre su pretensión: implica, según ha destacado la doctrina, un derecho estricto del particular al procedimiento revisorio y, consiguientemente, a que la Administración cumpla las fases procedimentales precisas hasta llegar al dictamen del Consejo Jurídico y a la resolución que corresponda (Dictamen 47/2008).
Resulta patente, por tanto, que en tal vía extraordinaria de revisión únicamente son atendibles las causas extraordinarias de revisión formalmente reguladas como tales por la Ley, que son las del 62.1 LPAC, el cual tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que transciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho (art. 102 LPAC).
Habida cuenta de la especial configuración de dicha potestad administrativa, existen importantes límites o condicionantes a la misma, siendo el primero de ellos el carácter tasado de las causas que la permiten, con enumeración exhaustiva, y cuya especial gravedad, en definitiva, fundamenta esa potestad excepcional.
Como corolario de ello debe recordarse que, en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según constante doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que la permiten declarar (Dictamen del Consejo de Estado 69/2004, de 5 de febrero), pues sólo son relevantes las de especial gravedad recogidas en la ley. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 47.1 LPAC, y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos o normas que hayan infringido el ordenamiento jurídico. En palabras del TS, "deben administrarse con moderación", y solo apreciarse cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 7ª, de 5 marzo 1998, recurso núm. 1200/1992). Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1 LPAC, y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad recogido en el artículo 102 en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico. Su naturaleza es distinta de la de los recursos administrativos, aunque coincidan todos en su fin (Dictamen 4/2000). La revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, pues, como insiste la doctrina, sólo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, en el artículo 62.1 LPAC (Dictamen 227/2010).
II. El artículo 62.1,b) LPAC regula como causa de nulidad de pleno derecho la de los actos "dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio". El precepto ha establecido un requisito adicional y no es suficiente la incompetencia por razón de la materia o del territorio, sino que, además, será preciso que se trate de una incompetencia "manifiesta", quedando reservada la sanción de nulidad plena a los casos más graves, redacción que dio lugar a diversas críticas doctrinales y a dificultades de interpretación que ha ido depurando la doctrina y la jurisprudencia. Así, el Consejo de Estado considera que un acto se dicta por órgano manifiestamente incompetente cuando ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a otra Administración. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración (Dictámenes 1.247/2002, de 30 de mayo y 981/2005, de 28 de julio, entre otros).
El supuesto fáctico de la pretendida nulidad es que la finca sobre la que se ejecutó la obra objeto de sanción está situada en un término municipal que no es el de Cieza, sino el de Mula. Sin embargo, tal aserto no ha sido probado, ya que no puede considerarse enervada la actuación ya desarrollada en el procedimiento sancionador y, en lo que ahora consta, consentida en este extremo por el interesado. Así, según se expone en la propuesta de resolución de manera congruente con tales actuaciones, la finca en la que se comete la infracción urbanística está dentro del término municipal de Cieza en el Paraje de Cajitán, Polígono --, Parcela --, tal y como queda acreditado en el mencionado expediente administrativo que se tramitó para imponer la sanción, "al que se acompaña la cartografía catastral unida al acta de la inspección municipal, así como en el informe técnico urbanístico unido a los folios 21 a 25 del expediente sancionador, con inclusión de las fotografía aéreas de la zona, informando en el punto 2 de dicho informe que la parcela --, del polígono --, en el Paraje de "Cajitán" se sitúa en término municipal de Cieza, tal y como resulta de la documentación planimetría del Plan General Municipal de Ordenación de Cieza ,que se inserta en dicho informe así como en las sucesivas resoluciones del expediente sancionador". Además, según resulta de dicho expediente, la obra por la que se sanciona es una obra nueva por la que se edifica una vivienda unifamiliar, mientras que la ejecutada en Mula mediando licencia de tal Ayuntamiento fue una obra de retejado de un cortijo ya existente.
A la vista de todos estos datos y, pese a la documentación aportada por el interesado que no ha practicado una prueba pericial adecuada, sólo cabe negar que se haya probado con el grado de evidencia exigible la pertenencia del terreno en el que se ha ejecutado la obra sancionada por el Ayuntamiento de Cieza al municipio de Mula, por lo que es razonable en Derecho desestimar la pretensión de nulidad esgrimida (así, por ejemplo, en la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª, de 20 enero 2000, rec.cas. 4903/1994).
Finalmente, cabe recordar que, tal como también se dice en la propuesta de resolución, la desestimación no se ve obstaculizada porque la finca figure inscrita en el Registro de la Propiedad de Mula, y no en el de Cieza, ya que ello es consecuencia de que la escritura mediante la que se presenta la finca a inscripción se formalizó sin que los otorgantes del documento notarial cumplieran con lo establecido en el artículo 40 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, es decir, omitieron exhibir al fedatario el documento con los datos catastrales del inmueble, advertido por el propio notario. En cualquier caso, como se dice en la propuesta de resolución, los datos físicos de una finca, entre los que se encuentra su localización, se incorporan al Registro de la Propiedad por referencia catastral (art. 38 del citado texto refundido), resultando que el principio de exactitud del registro alcanza meramente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, a la existencia del derecho, su titularidad, facultades o limitaciones, pero no a la veracidad de los datos de hecho que el Registro de la Propiedad pueda recoger respecto de una finca concreta, entre los que se encuentran su localización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la acción de nulidad ejercitada, por las razones expuestas en la Consideración tercera.
No obstante, V.S. resolverá.
