Dictamen nº 93/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de marzo de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de agosto de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en accidente de circulación (expte. 227/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 17 de julio de 2015 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D.ª Y en representación de D. X, dirigida a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, en la que solicita una indemnización de 1.136,76 euros, por daños materiales, más una cantidad por determinar en concepto de daños físicos, causados por el accidente sufrido por su representado el 27 de julio de 2014 cuando conducía su vehículo motocicleta matrícula -- por la carretera RM-E22 y, a la altura del p.k. 4,9, colisionó con varios jabalíes que irrumpieron en la calzada. Alega que procede la indemnización porque la Administración titular de la vía está obligada en todo caso a eliminar los obstáculos que hubiere en la calzada.

Adjunta informe en modelo normalizado de la Guardia Civil de Tráfico sobre el accidente, informes clínicos sobre la asistencia prestada al reclamante a causa del accidente, presupuesto de reparación de la motocicleta por importe de 6581,88 euros, documento de baja voluntaria de la misma sellado por la Jefatura Local de Tráfico de Cartagena y facturas por otros daños materiales alegados (casco, ropa y otras pertenencias), por un total de 1136,76 euros.

SEGUNDO.- Mediante oficio de 30 de julio de 2015 la citada Consejería requiere a la compareciente que acredite su representación y se le ofrece la mejora de la reclamación mediante la presentación de determinados documentos.

TERCERO.- Solicitados los antecedentes a la Guardia Civil de Tráfico, mediante oficio de 27 de agosto de 2015 de su Destacamento de Cartagena remitió informe sobre el accidente en modelo estadístico normalizado.

CUARTO.- Solicitado informe a la Consejería de Salud sobre los daños físicos alegados, su Inspección Médica emitió informe de 8 de septiembre de 2015 en el que, tras analizar los antecedentes, concluye que el accidente causó al reclamante 2 días de incapacidad temporal impeditiva hospitalaria, 19 días impeditivos sin estancia hospitalaria y 78 días no impeditivos.

QUINTO.- Mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2015 la compareciente presenta diversa documentación para cumplimentar lo requerido en el oficio reseñado en el Antecedente Segundo.

SEXTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 24 de septiembre de 2015, en el que, en síntesis, expresa que se trata de una carretera convencional en la que no es preceptivo su vallado, así como que no constan accidentes similares en el tramo en cuestión.

SÉPTIMO.- Mediante oficio de 11 de noviembre de 2015 se acordó otorgar el preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente a los interesados, no constando ni la notificación del mismo, ni la comparecencia o presentación de alegaciones.

OCTAVO.- El 11 de enero de 2016 se formuló una primera propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación.

NOVENO.- Solicitado el preceptivo Dictamen a este Consejo Jurídico, fue emitido el 27 de junio de 2016 (nº 186/16), en el que, en síntesis, se concluía en la necesidad de acreditar la efectiva realización del trámite de audiencia por no constar ello en el expediente remitido, así como realizar diversos actos complementarios de instrucción derivados del régimen especial en materia de responsabilidad en el supuesto de accidentes en las vías públicas como consecuencia de la colisión de vehículos con animales de especies cinegéticas.

DÉCIMO.- Solicitado informe complementario a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 9 de septiembre de 2016, en el que, en síntesis, reitera que en el tramo en cuestión no consta frecuencia de animales sueltos ni, en consecuencia, accidentalidad al respecto, constando sólo que en 2013, y en un p.k. distante a 8 kilómetros del de referencia, se tuvo conocimiento de un animal que atravesó la calzada.

UNDÉCIMO.- Solicitado informe a la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, fue emitido el 4 de noviembre de 2016, del que se destaca su consideración de que en el margen izquierdo del tramo de carretera en cuestión existe el coto de caza MU-11417-CP pero que ni en la fecha del accidente ni en días anteriores se tiene constancia de realizarse cacería colectiva.

DUODÉCIMO.- Mediante oficio de 23 de mayo de 2017 se acordó un trámite de audiencia y vista para los interesados, presentando alegaciones la representante del reclamante en las que, en síntesis, expresa que procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración por falta de señalización de presencia de animales sueltos en la calzada, que era procedente colocar debido a la acreditada existencia de un coto de caza en uno de los márgenes colindantes con el tramo de carretera en cuestión. En cuanto a la indemnización solicitada, se refiere a los 1.136,76 euros resultantes de las facturas aportadas, a los 6.581,88 euros reflejados en el presupuesto aportado y a la cantidad en que se valoren los daños físicos sufridos por el accidentado (aludiendo, sin concreción alguna, a los días de incapacidad temporal y secuelas).

DECIMOTERCERO.- El 11 de julio de 2017 se formula una nueva propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, según reiterada doctrina consultiva y la Disposición adicional novena (DA9ª) del RDL 339/1990, de 2 de marzo.

DECIMOCUARTO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

I. El reclamante está legitimado para solicitar indemnización por los daños físicos sufridos en su persona y los patrimoniales por daños en el vehículo de su propiedad y en otras pertenencias, según la documentación aportada.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la de presentación de ésta.

III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto.

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.

I. En el presente caso, acreditada la realidad del accidente en los términos expresados en el informe de la Guardia Civil de Tráfico obrante en el expediente, debe abordarse primeramente, por ser presupuesto esencial, lo relativo a la acreditación, alcance y valoración de los daños por los que se reclama indemnización.

A este respecto, debe señalarse que se acredita la existencia de ciertos daños físicos, en concreto, el período de incapacidad temporal detallado en el informe reseñado en el Antecedente Cuarto. En cuanto a los daños materiales, no parece discutible que la motocicleta sufriera algunos, si bien el informe de la Guardia Civil no indica nada al respecto y las fotografías presentadas por el interesado, además de no estar autenticadas, resultan poco descriptivas de los daños; el presupuesto de un taller de reparación podría ser orientativo al respecto, pero al no constar su efectiva reparación, sino la baja administrativa del vehículo, sólo cabría indemnizar, como máximo, por el valor venal del mismo. Al no proceder el reconocimiento de responsabilidad administrativa, según se razonará seguidamente, no procede realizar mayor instrucción al respecto. En cuanto a la indemnización por el valor de las demás pertenencias alegadas por el interesado, no procede su resarcimiento al no constar que fueran dañadas ni, aun menos, que lo fueran por causa del accidente de referencia, sin que a tal efecto sea suficiente la presentación de facturas por la adquisición de algunas de las alegadas pertenencias.

II. En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.

Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Con mayor motivo es aplicable tal doctrina en casos, como el presente, en que se trata de una carretera convencional, como destaca el informe reseñado en el Antecedente Sexto y el informe remitido por la Guardia Civil, sin que para las carreteras convencionales esté exigida por la citada LCMU la obligación de limitar los accesos a la carretera (art. 3,2, III), como no lo estaba la del caso en el tramo de que se trata.

III. En cuanto a la señalización prevista en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor sobre presencia de animales en la calzada, este Consejo Jurídico se ha pronunciado asimismo reiteradamente, como lo demuestran los Dictámenes nº 324/14, de 24 de noviembre, y 38/17, de 20 de febrero.

En especial, en el último de los citados, sobre un caso al que le era aplicable, como al presente, la DA9ª del ya citado RDL 339/1990 en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, expresamos lo siguiente:

"En lo que atañe específicamente a la cuestión de fondo planteada en el expediente, debe ratificarse lo expresado por este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 173/2009, 101/10 y 305/13, recaídos en casos similares al presente.

En aquéllos, expresamos que el Consejo de Estado ha tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera, como sucede en el presente caso, no era circunstancia suficiente para que, en todo caso, debiera colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales salvajes sueltos con peligro para la circulación.

Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24, que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.

Aunque en dichos dictámenes del citado órgano consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que era lógico inferir que el fundamento de lo razonado residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.

En parecida línea, la SJCA nº 1 de Oviedo, de 21 de enero de 2008, resuelve un supuesto en el que la carretera en donde acaece el accidente transcurre por un coto de caza y zona boscosa; establece dicha sentencia que "la necesidad de existencia de señalización P-24, de paso frecuente de animales, conforme al art. 149.5 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, no se ve cumplida por el dato de que transcurra dicha carretera por zona boscosa (algo por lo demás predicable de muchas carreteras en nuestra región), sino por el dato específico de que exista un paso frecuente de animales, extremo éste cuya acreditación pasaría por ejemplo por la existencia de otros accidentes en ese mismo lugar o zona (o) por la irrupción de animales en la calzada, extremo éste (que) no consta acreditado o intentado acreditar en autos".

Por todo ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes, debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa, siendo así que, en el caso planteado, el informe de la Dirección General de Carreteras expresa que no consta tal circunstancia en el tramo de carretera de que se trata, ni el reclamante ha acreditado otra cosa".

Dicha doctrina consultiva y jurisprudencial, plenamente aplicable al caso que nos ocupa, ha sido incorporada al derecho positivo mediante la posterior aprobación de la ley 6/2014, de 7 de abril, que da nueva redacción a la DA Novena del ya citado RDL 339/1990, en cuanto establece que la responsabilidad del titular de la vía en casos de accidentes por colisión con animales sueltos procede, además de en los casos de deficiencias en el vallado, cuando no exista señalización específica de animales sueltos "en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos", circunstancia esta última que no se ha acreditado".

Por último, cabe añadir que los más recientes Dictámenes del Consejo de Estado (vid., por todos, el nº 283/2018, de 19 de abril) vienen a reiterar su anterior doctrina, en el sentido de que la mera existencia de cotos de caza colindantes con la carretera en la que se produce la irrupción de un animal causante de un accidente no determina la responsabilidad patrimonial del titular de la vía por una eventual falta de señalización, procediendo dicho Alto Órgano Consultivo a constatar la concurrencia o no del requisito establecido al efecto en la norma legal aplicable (la ya citada DA9ª o la hoy vigente DA7ª del actual RDL 6/2015, de 30 de octubre, sustitutorio del RDL 339/1990), es decir, a verificar si consta que el tramo de vía en cuestión tenía en el momento de los hechos una alta accidentalidad por colisión de vehículos con dichos animales, pues sólo en caso afirmativo la ausencia de señalización determinaría la responsabilidad administrativa, dados los claros términos de los referidos preceptos legales. Y todo ello, cabría añadir, sin perjuicio de que la Administración titular de la vía decida en otros casos la instalación de esta clase de señalización, lo que no es incompatible con lo establecido específicamente en los mencionados preceptos.

IV. Por último, y como hemos señalado en diversos Dictámenes, la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros en los casos en que legalmente proceda.

V. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.

No obstante, V.E. resolverá.