Dictamen nº 25/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de febrero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 1 de agosto de 2022 (COMINTER 222466), sobre revisión de oficio instada por --, contra Resolución de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, de 18 de octubre de 2018 (exp. 2022_258), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- El 19 de junio de 2018 la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social levantó acta de infracción n.º I302018000121312, por la comisión de una infracción grave en materia de relaciones laborales y por la que se proponía una sanción por importe de 12.500 euros a la empresa “--”.

 

Este acta fue notificada a la empresa inspeccionada por correo postal el 27 de junio de 2018. En la notificación se le hacía saber lo siguiente: “Se informa al interesado que podrá facilitarnos una dirección de correo electrónico para realizar los avisos establecidos en el art. 41.6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

 

SEGUNDO.- El 21 de julio de 2018 un representante de la mercantil presenta escrito de alegaciones al acta.

 

TERCERO.- Con fecha 25 de septiembre de 2018 se dictó propuesta de resolución en la que se proponía confirmar la sanción propuesta.

 

La propuesta de resolución fue puesta a disposición para su notificación electrónica el 25 de septiembre de 2018, produciéndose el rechazo automático el 6 de octubre de 2018, al no acceder el destinatario a la misma.

 

CUARTO.- Por Resolución de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social de 18 de octubre de 2018, se resolvió el expediente sancionador acordando “confirmar el acta de referencia e imponer a la citada empresa la sanción propuesta de 12.500 euros”.

 

Esta Resolución fue puesta a disposición para su notificación electrónica el 24 de octubre de 2018, produciéndose su rechazo automático el 4 de noviembre de 2018.

 

QUINTO.- Tras obtener los días 28 de junio y 19 de julio de 2019 vista del expediente y retirar copia de los documentos que estimó de su interés, la empresa multada, por medio de su administrador y representante, presenta el 2 de agosto de 2019 una solicitud de revisión de oficio de la resolución sancionadora en la que expone:

 

a) Que sólo tuvo conocimiento de la sanción impuesta cuando observó el embargo de las cuentas bancarias de la empresa.

 

b) Que no tuvo conocimiento de la resolución sancionadora de 18 de octubre de 2018 hasta el día 28 de junio de 2019, cuando se personó ante la Administración para indagar acerca de la causa del embargo practicado, por lo que no pudo alegar nada al respecto. La notificación se produjo a través de la Dirección Electrónica Habilitada, donde no se retiró.

 

c) Que la falta de notificación le ha producido una indefensión con vulneración del artículo 24 de la Constitución, ya que aun cuando las personas jurídicas han de operar a través de la Dirección Electrónica Habilitada, no todas las personas jurídicas tienen capacidad para adaptarse a la misma, como es el caso de la recurrente, que sólo cuenta con dos trabajadores.

 

d) Que la falta de acceso a la notificación deriva de la falta de aviso mediante correo electrónico, a la dirección indicada en su momento, del dictado de dicha resolución, lo que implica una falta de eficacia en la notificación, y una vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima recogidos en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

 

e) Que se cumplen los requisitos para llevar a cabo la revisión de oficio conforme al artículo 106.1 en relación con los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

 

f) El petitum de la solicitud es del siguiente tenor literal:

 

“Suplico al Juzgado (sic), que se tenga por presentado recurso extraordinario de revisión de oficio, se declare la anulabilidad/nulidad de la Resolución dictada en fecha 18/10/2018, por la que se confirmaba el acta de infracción I302018000121312 y se retrotraiga las actuaciones al momento de la notificación de la resolución que confirmaba el acta de infracción”.

 

 SEXTO.- Por parte de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social se propuso, en informe de 20 de septiembre de 2019, la inadmisión de la revisión solicitada.

 

SÉPTIMO.- El 23 de febrero de 2022, se dictó Orden de inicio del procedimiento de revisión de oficio por parte de la Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, al considerar el Servicio Jurídico de dicho Departamento, en informe de 18 de febrero, que no procedía declarar la inadmisión propuesta por la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, sino tramitar el procedimiento instado, que tras resolver las incoherencias del escrito actor, identifica con el de revisión de oficio por incurrir el acto impugnado en la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra a) LPACAP.

 

Esta Orden fue notificada el 4 de abril de 2022 por medios electrónicos.

 

OCTAVO.- Mediante oficio de 13 de mayo de 2022, se dio trámite de audiencia al interesado. Este trámite fue notificado a través de la dirección electrónica habilitada el 16 de mayo.

 

NOVENO.- Mediante comparecencia, el 17 de mayo de 2022 una representante de la empresa retiró diversa documentación.

 

DÉCIMO.- El 26 de mayo se presentaron alegaciones en el trámite de audiencia por parte de la mercantil interesada, en las que sustancialmente expone que se ha producido una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su variante de la prohibición de la indefensión. A tal efecto afirma que la Administración no procedió a intentar notificar físicamente a la mercantil “en su sede a efectos de notificación, en su sede social, en el domicilio del administrador legal de la mercantil o en el domicilio establecido a efectos de notificación en las alegaciones presentadas por la mercantil”, invocando la jurisprudencia constitucional relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva cuando el órgano judicial procede a la notificación por edictos sin agotar previamente las posibilidades de notificación personal o individualizada.

 

UNDÉCIMO.- El 1 de julio de 2022, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante propone desestimar la solicitud de revisión de oficio, al considerar que no se ha acreditado la vulneración del derecho alegada por la empresa y que, en consecuencia, el acto impugnado no estaría incurso en causa de nulidad. A tal efecto, considera que la notificación en la dirección electrónica habilitada que intentó la Administración en su día era la procedente conforme a las reglas que disciplinan esta materia, y que la omisión de aviso previo al correo electrónico de la empresa no es óbice para la validez de la notificación efectuada.  

 

DUODÉCIMO.- Con fecha 25 de julio de 2022, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la revisión de oficio, al considerar que no ha quedado acreditada la existencia de indefensión de la mercantil actora y que, si no recibió las notificaciones que le fueron debidamente cursadas, fue por su propia actitud poco diligente.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 1 de agosto de 2022.  

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dado que versa sobre una propuesta de resolución que decide sobre la solicitud formulada por un particular para que se declare la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de un acto administrativo emanado de la Administración regional.

 

SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio y órgano competente para resolver.

 

I. El acto que es objeto de revisión se identifica con la Resolución de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, de 18 de octubre de 2018, por la que se impone a la mercantil actora una sanción de 12.500 euros, por la comisión de una infracción del orden social.

 

La falta de impugnación en plazo de dicha resolución mediante los recursos ordinarios previstos en la Ley permite que aquélla sea objeto del procedimiento excepcional de la revisión de oficio, conforme a lo establecido en el artículo 106.1 LPACAP, en cuya virtud, las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPACAP.  

 

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción, se debe recordar que no existe límite para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACAP. En cualquier caso, no se aprecia en el supuesto sometido a consulta que concurra ninguna de aquéllos como impedimento de la revisión solicitada.

  

III. En atención al acto impugnado, es competente para resolver el procedimiento de revisión de oficio el Consejero competente en materia de Trabajo, toda vez que  los artículos 16.2, letra g) y 33.1, b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, le reconocen competencia para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos que, como la resolución sancionadora de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social ahora objeto de revisión, hubiesen sido dictados por los demás órganos de su Consejería.

 

Cabe señalar que, si bien la consulta es formulada por la Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, tras la reorganización de la Administración regional operada por Decreto del Presidente n.º 2/2023, de 17 de enero, la materia de Trabajo ha pasado a ser competencia de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (artículo 11), por lo que será su titular el competente para resolver el presente procedimiento de revisión de oficio.   

  

IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV de la LPACAP, denominado ”De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, dado que el artículo 106 LPACAP no regula un procedimiento específico para la revisión de oficio. En consecuencia, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que el procedimiento revisor, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo.

 

En su aplicación al caso, se advierte que se ha concedido audiencia a la mercantil sancionada, se han recabado los informes preceptivos, singularmente el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, y se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución.

 

TERCERA.- De la causa de nulidad invocada.

 

I. La potestad de revisión de oficio, reconocida en general a la Administración por el artículo 106, con los límites del 110 LPACAP, supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnación por los interesados. Prevista para vicios especialmente graves causantes de la nulidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestación extrema de la autotutela administrativa. En tanto que vía excepcional y extraordinaria para dejar sin efecto actos administrativos ya firmes y sin sometimiento a plazo, se le imponen por el ordenamiento estrictos y numerosos límites.

 

Desde la perspectiva de los interesados,  la revisión de oficio, en cuanto acción, tiene carácter extraordinario, si bien se suele estimar que su ejercicio confiere a quien la insta, con carácter general, el derecho a que se instruya y resuelva sobre su pretensión: implica, según ha destacado la doctrina, un derecho estricto del particular al procedimiento revisorio y, consiguientemente, a que la Administración cumpla las fases procedimentales precisas hasta llegar al dictamen del Consejo Jurídico y a la resolución que corresponda (Dictamen 47/2008).

  

  Resulta patente, por tanto, que en tal vía extraordinaria de revisión únicamente son atendibles las causas tasadas formalmente reguladas como tales por la Ley, que son las del 47.1 LPACAP, el cual tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que transciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho (art. 106 LPACAP).

  

  Como corolario debe recordarse que, en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según constante doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que la permiten declarar (Dictamen del Consejo de Estado 69/2004, de 5 de febrero), pues sólo son relevantes las de especial gravedad recogidas en la ley. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 47.1 LPACAP, y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos o normas que hayan infringido el ordenamiento jurídico. En palabras del Tribunal Supremo, “deben administrarse con moderación”, y sólo apreciarse cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 7ª, de 5 marzo 1998, recurso núm. 1200/1992 ). Su naturaleza es distinta de la de los recursos administrativos, aunque coincidan todos en su fin (Dictamen 4/2000). La revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, pues, como insiste la doctrina, sólo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, en el artículo 62.1 LPAC -hoy 47.1 LPACAP- (Dictamen 227/2010).

  

 II. Para la mercantil actora, el acto cuya declaración de nulidad se pretende incurrió en la causa de nulidad contemplada por el artículo 47.1, letra a) LPACAP, es decir la de lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, dado que al no tener conocimiento del procedimiento sancionador que se seguía frente a ella se le generó indefensión, pues no pudo actuar en el mismo en orden a la salvaguardia de sus intereses, con vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución en su artículo 24.

 

CUARTA.- Vulneración del derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva: inexistencia.

 

   I. La alegación de vulneración de estos derechos consagrados en el artículo 24 CE se vincula por la interesada con la falta de notificación por medios no electrónicos de la propuesta de resolución y de la propia resolución sancionadora, lo que le habría impedido ejercer la defensa de sus derechos y, en último término, acceder a la tutela de los tribunales.

  

  Las peculiares características de la potestad sancionadora llevan a la doctrina constitucional a rodear de garantías su ejercicio y a extremar la diligencia exigible a los órganos administrativos en la comunicación de los actos que integran el procedimiento sancionador, para posibilitar la reacción de los ciudadanos frente a la manifestación por antonomasia de las facultades de intervención y gravamen propias del imperium de que aparece investida la Administración.

  

  Como recuerda el Consejo de Estado en su Dictamen 301/2012:

  

  “Constituye una doctrina constitucional reiterada desde nuestra STC 18/1981, de 8 de junio, que “los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto” (FJ 2), así como que “tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión”, pues, como sostuvimos en el mismo lugar, “la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinente s y alegar lo que a su derecho convenga” (FJ 3). Esto ha sido reiterado con posterioridad en la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2011, de 3 de mayo (fundamento jurídico segundo)”.

  

  En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en la STC 291/2000, de 30 de noviembre, ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 CE.

  

  A mayor abundamiento este Consejo ha venido señalando (por todos, Dictamen 25/2008) que la hipotética falta de notificación en vía administrativa del acto impugnado no lesiona el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, más en concreto, del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución, salvo cuando se esté ante procedimientos sancionadores, como ya destacó en los Dictámenes 19 y 20 de 1999. Y es que, desde su Sentencia de 8 de junio de 1981, el Alto Tribunal ha sostenido que las garantías consagradas en el artículo 24 de la Constitución resultan aplicables en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos de carácter sancionador, consecuencia de la identidad de naturaleza de los mismos.

  

  De otra parte, la nulidad de las sanciones impuestas en un procedimiento sancionador en el que, por no haber sido conocido, el interesado no ha podido defenderse, es también doctrina constante del Tribunal Supremo. A título de ejemplo puede citarse su sentencia de 10 de enero de 1997.

  

     A este respecto el Consejo Consultivo de Andalucía, en Dictamen 103/2009, señala que ”por la operatividad constitucional del artículo 24 de la Constitución en los procedimientos administrativos sancionadores, la previsión del artículo 63.2 de la Ley 30/1992 (el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión) resulta superada, de forma que en tales procedimientos la indefensión no origina anulabilidad del acto, sino nulidad de pleno derecho en virtud del artículo 62.1,a) de esa misma Ley”.

  

     En consecuencia, en el ámbito sancionador, una disminución efectiva y real de garantías con limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses (definición de indefensión ofrecida por la STS de 30 de mayo de 2003), determina la nulidad del acto y no su mera anulabilidad (Dictámenes de este Consejo Jurídico 273/2011, 257/2012 y 84/2020, entre otros muchos).

 

   Ahora bien, en el supuesto ahora sometido a Dictamen, la mercantil interesada ha podido participar en el procedimiento sancionador. Así, se le notificó por correo postal el acta de infracción levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Es de destacar que dicha acta constituye el inicio del procedimiento sancionador, como se desprende del artículo 13.1 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en cuya virtud, “el procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. Es decir, la empresa ya sabía que estaba siendo objeto de un procedimiento sancionador y, de hecho, presentó un escrito de alegaciones.

 

También ha de resaltarse que en la notificación en papel del acta de infracción a la mercantil interesada se hace la siguiente indicación al destinatario de la notificación: “Se informa al interesado que podrá facilitarnos una dirección de correo electrónico para realizar los avisos establecidos en el art. 41.6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, sin que conste que por la empresa se facilitara dicha dirección.

 

Las siguientes actuaciones del procedimiento sancionador, es decir, la propuesta de resolución y la resolución sancionadora, se notificaron por medios electrónicos a la empresa mediante su puesta a disposición en la dirección electrónica habilitada, produciéndose su rechazo automático al trascurrir 10 días naturales sin acceder.

  

  La decisión instructora de utilizar la notificación electrónica para las comunicaciones con la empresa interesada es adecuada, conforme a lo establecido en el artículo 41.1 LPACAP, toda vez que, en su condición de persona jurídica, la mercantil venía obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración para la realización de cualquier trámite, en virtud de lo establecido en el artículo 14.2, letra a) LPACAP.

 

   La interesada había de conocer la obligación que sobre ella pesaba de relacionarse por medios electrónicos con la Administración y conocía que ésta le había incoado un procedimiento sancionador, por lo que debía presumir que aquélla le estaría dirigiendo por tal medio las notificaciones del procedimiento, a pesar de lo cual no accedió a las notificaciones puestas a su disposición en la dirección electrónica habilitada, de modo que una vez transcurrido el plazo de diez días naturales, se produjo el rechazo automático de aquéllas, dándose por efectuadas las notificaciones.

 

Cabe entonces concluir que, si la interesada vio limitadas sus posibilidades de defensa o se vio perjudicada en alguna medida por no conocer los actos administrativos dictados, se debió a la escasa diligencia que mostró en orden a ser notificada, no a una pretendida actuación de la Administración contraria al ordenamiento.

  

  En tales circunstancias ha de recordarse, como decíamos en nuestro Dictamen 84/2020, que la doctrina constitucional apunta que ”para que la indefensión alcance relevancia constitucional es necesario que «tenga su origen inmediato y directo en actos u omisiones de los órganos judiciales», es decir, «que sea causada por la incorrecta actuación del órgano jurisdiccional, estando excluida del ámbito protector del art. 24 CE la indefensión debida a la pasividad, desinterés, negligencia, error técnico o impericia de la parte o de los profesionales que la representan o defiendan” (por todas, SSTC 85/2006, de 27 de marzo, F. 7, y 61/2007, de 26 de marzo, F. 2, entre tantas otras). De modo que, cuando la limitación en las posibilidades de defensa se deba a acción u omisión del propio sancionado o de su representante, la indefensión así producida no podrá integrarse como una vulneración del artículo 24 CE ni, en consecuencia, como la cau sa de nulidad prevista en el artículo 47.1, a) LPACAP.

  

  Procede, en consecuencia, excluir la existencia de una pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y a la defensa contemplados en el artículo 24 CE, vinculada a la no notificación de la resolución sancionadora.

 

II. Esta conclusión no se ve enervada por la alegación de quiebra del principio de buena fe y confianza legítima que formula la interesada al no haber recibido el aviso previo por correo electrónico de la notificación electrónica que tenía disponible para su acceso. En primer lugar, porque la empresa no atendió el ofrecimiento que le hizo la Administración regional con ocasión de la notificación en papel del acta de infracción, acerca de facilitar una dirección de correo electrónico a la que enviar el aviso contemplado en el artículo 41.6 LPACAP.

 

Pero también porque de conformidad con el último inciso de dicho precepto legal, “la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea plenamente válida”. Con posterioridad al dictado de la resolución sancionadora que es objeto del presente procedimiento, por Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (RAFME), cuyo artículo 43.1 reitera la previsión legal del 41.6 LPACAP y señala que “la falta de práctica de este aviso, de carácter meramente informativo, no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida”.

 

Sin perjuicio de advertir que por evidentes razones cronológicas la regulación contenida en el indicado reglamento de 2021 no es aplicable a la resolución sancionadora de 2018, lo cierto es que dicha disposición administrativa sí permite precisar el carácter del aviso previsto en la LPACAP, que califica de meramente informativo, explicitando a nivel normativo la diferente naturaleza y finalidad que tienen aquél y la notificación que anuncia.

 

Al respecto, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo número 610/2022, de 25 de mayo, que resuelve un recurso dirigido contra diversos preceptos del indicado RAFME, entre ellos el 43.1, descarta de forma expresa que dotar de carácter meramente informativo a dicho aviso y desvincular su falta de práctica de la validez de la notificación propiamente dicha afecte al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE. En efecto, señala dicha sentencia que “estimamos que dicha previsión reglamentaria, que completa la regulación contenida en el artículo 46.6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no vulnera el artículo 24 de la Constitución (…) puesto que de la doctrina expuesta en la mencionada sentencia constitucional 6/2019, de 17 de enero, no existe base para entender que la regulación del “aviso de la puesta a disposición de la notificación”, en lo que se refiere a que la falta de práctica de este aviso no impedirá que sea considerada plenamente válida la notificación, debido al carácter meramente informativo del aviso, pueda incidir negativamente en el ejercicio del derecho de defensa ante la Administración Pública y en la ulterior vía del procedimiento judicial, en la medida que la previsión legal cuestionada no pone en riesgo las garantías procedimentales ni procesales, en referencia a los actos de comunicación por medios electrónicos, que tiene como objeto que quede constancia fehaciente tanto del hecho de la recepción del acto de comunicación por el destinatario y su fecha, como del contenido del acto administrativo”.

 

Previamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 6/2019, de 17 de enero, enjuiciando una cuestión de inconstitucionalidad sobre el régimen de las notificaciones electrónicas de las actuaciones jurisdiccionales disciplinado por el artículo 152.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que contiene una regulación con evidentes paralelismos con la de las notificaciones administrativas por medios electrónicos, desestimó la pretendida inconstitucionalidad de dicho precepto legal, en el concreto inciso que prevé que la falta de práctica del aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida. Señala al efecto el Alto Tribunal que “la inconstitucionalidad del precepto no la funda el órgano judicial en el mero hecho de que la obligación de remitir el aviso de puesta a disposición del acto de comunicación a su destinatario no se realice, sino de que en virtud de tal omisión la parte sufra indefensión por el desconocimiento del acto de comunicaci? ?n y, con ello, la pérdida de un derecho procesal (al recurso), al no impugnar la Sentencia dentro del plazo a contar desde la notificación “solamente” del acto en el buzón de LexNET del profesional. Ahora bien, esa indefensión se construye sobre un presupuesto que hemos visto no tiene correspondencia en la ley, como es conceptuar aquel aviso como un elemento integrante del acto de comunicación, susceptible de condicionar su validez o al menos la de alguno de sus efectos (preclusión). No es en absoluto así, sino que el acto de comunicación y el aviso, que carece de la garantía de autenticidad, discurren bajo dos regímenes jurídicos distintos que no permiten ser confundidos. El aviso representa un acto procesal efectuado por la oficina judicial, de carácter accesorio, que ayuda o facilita el conocimiento del hecho de haberse practicado un acto de comunicación, pero a cuyo acceso efectivo el aviso no coadyuva, sino que exige la utilización del canal electrónico habilit ado para el profesional. El inciso final del precepto cuestionado, que separa entonces los efectos jurídicos de la omisión del aviso, respecto de la validez del acto de comunicación, aparece por ello como una medida estrictamente necesaria para asegurar la propia eficacia del sistema de justicia electrónica en su configuración actuación (sic)”. 

 

  III. Con ocasión del trámite de audiencia, la mercantil interesada afirma que, ante la ineficacia de las notificaciones cursadas por medios electrónicos, la Administración debió haber intentado notificar las actuaciones del procedimiento sancionador por medios físicos, con invocación de la doctrina jurisprudencial y constitucional que impone a la Administración el agotamiento de todas las posibilidades de notificación personal antes de acudir a la vía edictal.

 

No comparte el Consejo Jurídico la interpretación actora. En primer lugar porque las notificaciones que se cursaron a la mercantil sancionada no fueron meramente intentos de notificación infructuosos por no localizar al destinatario en la dirección utilizada para la notificación, sino que una vez puestas las notificaciones a disposición del destinatario en la dirección electrónica habilitada y no acceder a ellas en el plazo establecido, se produjo el rechazo de la notificación ex artículo 43.2 LPACAP, con los efectos determinados en el 41.5 de la misma Ley, en cuya virtud, “cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento”.

 

Adviértase que el efecto es el mismo para las notificaciones en papel que son rechazadas por el destinatario, a quien después de manifestar su voluntad de no recibirlas, la Administración ya no viene obligada a continuar efectuando intentos de notificación en otros domicilios o por otros medios diferentes.

 

En cualquier caso ha de señalarse que, de aceptar la tesis actora, es decir, que ante la falta de acceso del destinatario a la notificación puesta a su disposición en la dirección electrónica habilitada, la Administración viniera obligada a practicar notificaciones en papel, se desvirtuaría la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos y de recibir notificaciones electrónicas que imponen a la mercantil interesada los artículos 14.2 y 41.1 LPACAP. De hecho, este último precepto establece a modo de excepción, dos supuestos en los que la Administración podrá dirigir comunicaciones por medios no electrónicos a quienes vengan obligadas a recibirlas por dichos medios electrónicos, y es revelador que no contemple el planteado por la empresa sancionada.

 

Y es que de seguirse la interpretación efectuada por la empresa, el efecto práctico sería que el destinatario de la notificación podría elegir el medio por el que se le habrían de practicar las notificaciones, bastando para ello con no acceder a la notificación puesta a su disposición en la dirección electrónica habilitada, en la confianza de que la Administración vendrá obligada a practicarla en papel como medio subsidiario del electrónico, con la consecuencia añadida de la demora en la notificación.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de declaración de nulidad de la resolución de la Dirección General de Relaciones Laborales y Economía Social, de 18 de octubre de 2018, por la que se impuso a la empresa actora una sanción de 12.500 euros por la comisión de una infracción en el orden social, al no apreciar este Consejo Jurídico la existencia de la causa de nulidad invocada. 

 

No obstante, V.E. resolverá.