Dictamen nº 322/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de marzo de 2023 (COMINTER 74021), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D.ª Y, por daños causados debidos a procedimiento sancionador (exp. 2023_089), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 26 de febrero de 2021, Dª Y, por medio de representante, en el trámite de audiencia del expediente disciplinario que se le instruye, formula reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la entonces Consejería de Educación y Cultura (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo), en los siguientes términos:

 

“[...] la falta de tipificación, los hechos declarados probados sin base o sustento alguno, son claramente peligrosos, impropios de un sistema democrático de orden europeo, pues no se perturba el servicio habida cuenta que el incumplimiento o la no asistencia al trabajo de funcionario está más que justificada con la documental aportada en autos. Y decimos que está debidamente justificada porque existen los partes médicos, a los cuales no alude en absoluto la instructora en el escrito del que se nos da el oportuno traslado.

Octava.-Consecuentemente con lo anterior, dejamos ya anunciado el procedimiento correspondiente de Responsabilidad de la Administración Pública por el anormal funcionamiento de sus actos o servicios, que será concretado en el Otrosí correspondiente de este escrito, fijando el quantum indemnizatorio en concepto de daños y perjuicios en la cantidad de doce mil euros (12.000 €).

Todo ello de conformidad con lo dispuesto en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, habida cuenta que la actividad desplegada por esta Administración ha creado un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

[...]Segundo otrosi digo: Que, como más arriba indicábamos, interesamos la apertura de la oportuna pieza separada de responsabilidad patrimonial de esta Administración Pública por anormal funcionamiento de sus actos o servicios, con arreglo a los siguientes criterios:

El procedimiento correspondiente de Responsabilidad de la Administración Pública por el anormal funcionamiento de sus actos o servicios, viene recogido en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, habida cuenta que la actividad desplegada por esta Administración ha creado un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Visto el art. 36 de dicho cuerpo legal, es claro y evidente que existe un resultado dañoso, un grado de culpabilidad y una responsabilidad profesional al servicio de las administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

La petición obedece a un claro supuesto de anormal funcionamiento de los servicios públicos y que dirigimos de forma específica contra la inspectora de Educación e instructora del expediente que nos ocupa, Dª. Z, con destino en dicho organismo, esto es, la Secretaría General de Educación y Cultura de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sita en Murcia, Avda. de La Fama, nº 15, C.P.30006.

Por tanto, de conformidad con el apartado 4 del citado precepto, interesamos la apertura de la pieza separada, la práctica de las pruebas pertinentes, la audiencia durante el plazo de diez días y la resolución por el órgano competente. Todo ello sin perjuicio de la depuración última en el órgano jurisdiccional”.

 

Se adjunta a dicha reclamación escritura pública que acredita la representación y diversa documentación médica. Sin embargo, no se acompaña informe de valoración de los daños que se reclaman, ni ningún otro documento que identifique, desglose y cuantifique dichos daños.

 

SEGUNDO.- Según los datos que obran en el expediente, los antecedentes relativos al procedimiento disciplinario instruido contra Dª. Y que, según alega, provoca los daños que reclama, son los siguientes:

 

1.-Con fecha 22 de enero de 2020, la Consejería de Educación y Cultura acuerda incoar expediente disciplinario a Dª. Y, funcionaria de carrera del Cuerpo de Maestros en la especialidad de primaria, con destino definitivo en esa fecha en el CEIP --, al objeto de depurar la posible responsabilidad en que hubiera podido incurrir por la comisión de una falta grave, tipificada en el artículo 7.1.l) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración de Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986 de 10 de enero: “El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de 10 horas al mes”.

 

2.-Con fecha 25 de febrero 2020, Dª. Y presta declaración ante el Instructor del expediente sancionador; en dicha comparecencia reconoció las ausencias al puesto de trabajo, pero mostró su disconformidad con el hecho de que dichas ausencias se considerasen injustificadas.

 

3.-Con fecha 5 de junio de 2020 se notifica el pliego de cargos en el que se establecen como hechos imputados: “La ausencia injustificada al puesto de trabajo en el CEIP --  los días 13, 14, 15, 16, 17 y 20 de enero de 2020”. Este hecho podría ser constitutivo de una falta grave de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.1.l) del Real Decreto 33/1986 de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos.

 

4.- Con fecha 19 de junio de 2020 la interesada formula alegaciones al pliego, en las que considera que “...Si partimos de que el día 13 de enero se me concedió el parte de baja por situación de incapacidad temporal y se ratifica ulteriormente el día 22 de enero de 2020, es claro y evidente que en ningún momento se ha faltado de forma gratuita o no acreditada al centro de trabajo... Se ha seguido el trámite, se ha acudido al doctor al que está adscrita esta funcionaria, quien emite el parte correspondiente”.

 

5.-Con fecha 12 de febrero de 2021, la Instructora del expediente sancionador dicta propuesta de resolución, considerando como hechos probados los cargos imputados en el pliego de cargos y proponiendo sancionar a la docente con: “una sanción de suspensión de empleo y sueldo por un total de un mes por la comisión de una falta grave, de conformidad con el artículo 7.1.l) del Real Decreto 33/1986 de 10 de enero”.

 

6.-Con fecha 26 de febrero de 2021, Dª. Y presenta alegaciones a la propuesta de resolución; dichas alegaciones reproducen las formuladas en el pliego de cargos, por lo que no alteran dicha propuesta de resolución.

 

7.-Con fecha 16 de marzo de 2021, mediante Orden de la Consejera de Educación y Cultura se acuerda “declarar el archivo del expediente disciplinario seguido contra Dª. Y, con el consiguiente archivo de las actuaciones, tras la pérdida de la relación administrativa con la Administración por jubilación voluntaria el día 12 de febrero de 2021, a tenor del art. 19 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado”. (El punto 2 de dicho artículo 19 dispone que “si durante la sustanciación del procedimiento sancionador se produjera la pérdida de la condición de funcionario del inculpado, se dictará resolución en la que, con invocación de la causa, se declarará extinguido el procedimiento sancionador...”).

 

TERCERO.- Con fecha de 3 de agosto de 2021, la Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructor del procedimiento. Dicha Orden se notifica a la interesada el día 11 de agosto de 2021, con indicación del plazo máximo para resolver y el sentido del silencio administrativo.

 

CUARTO.- Con fecha 13 de diciembre de 2021 el instructor solicita informe al Servicio de Personal Docente, para que se pronuncie sobre los concretos extremos que expresamente señala:

 

“-Si Dª. Y, en el curso del expediente disciplinario que se instruyó por ausencia injustificada los días 13, 14, 15, 16, 17 y 20 de enero de 2020, llegó a justificar o no esos días, o, si de la documentación obrante en ese Centro directivo, la ausencia consta como justificada (aunque al iniciarse el expediente disciplinario no constase).

-Si el expediente disciplinario, por la referida ausencia injustificada, se instruyó correctamente y con todas las garantías para la docente...

-Si ese Centro Directivo tiene constancia de algún perjuicio, menoscabo, inconveniencia o detrimento ocasionado a la citada docente, a consecuencia de la tramitación del referido expediente disciplinario (no de la resolución, pues no llegó a emitirse por jubilación de la docente), más allá del normal y exigible a cualquier funcionario que se encuentre sometido a este tipo de procedimientos sancionadores.

-Cualquier otra información que se estime oportuna para resolver la reclamación por responsabilidad patrimonial de Dª. Y”.

 

QUINTO.- Con fecha 30 de diciembre de 2021, en contestación a dicha solicitud, el Servicio de Personal Docente emite informe en los siguientes términos:

 

“-Sobre si la interesada justificó las ausencias de los días 13, 14, 15, 16, 17 y 20 de enero de 2020 este Servicio indica que no queda suficientemente acreditada la justificación para los días señalados. Cuestión que queda informada y constatada en la Resolución de la instructora del expediente disciplinario incoado a la señora Y al indicarse que ´los partes de baja por incapacidad temporal emitidos por su médico no pueden ser considerados como partes de baja, dado que la unidad médica de MUFACE dictó ‘alta médica’ desde el día 12 de diciembre de 2019´. Por tanto, las alegaciones presentadas a estos efectos por la interesada no desvirtuaron la ausencia injustificada.

-En lo relativo a la instrucción correcta del expediente disciplinario, indicar que dicho expediente se tramitó conforme al procedimiento establecido en el Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el RD 33/1986 de 10 de enero, conforme a las siguientes pautas:

-Con fecha 4 de febrero de 2020 se emite resolución de incoación de expediente, a propuesta del Servicio de Personal Docente, por incumplimiento justificado de la jornada de trabajo, que fue notificada al día siguiente, 5 de febrero de 2020, a su representante don X.

-Como consecuencia del Informe Control de MUFACE, se dicta por la unidad médica correspondiente el alta médica con efectos del 12 de diciembre de 2019, por lo que, a partir de ese momento, no procede la aceptación de nuevos partes de Incapacidad Temporal por las mismas patologías valoradas por esta unidad médica. Motivo por el cual los posteriores partes de baja presentados fueron objeto de rechazo.

-Con el objetivo de facilitar todas las garantías jurídicas a la señora Y, a propuesta de la instructora, se amplió el plazo de formulación del pliego de cargos de dicho expediente. Pliego de cargos que es comunicado a la interesada y a su representante. Ante este, la interesada remite escrito de alegaciones con fecha de 19 de junio de 2020.

-Con fecha 20 de noviembre de 2020, la instructora notifica la práctica de pruebas del expediente disciplinario. Con fecha 29 de enero de 2021 se cita a la señora Y para la vista del expediente, el cual había sido puesto a su disposición en sede electrónica con fecha 14 de enero de 2021. La señora Y no asiste a la citación señalada para el 29 de enero de 2021. 

-Con fecha 12 de febrero de 2021, la instructora formula propuesta de resolución.

-Con fecha 26 de febrero de 2021 la interesada y su representante formulan nuevas alegaciones, donde deja constancia de que en ´pieza separada´ se presenta reclamación de ´responsabilidad patrimonial´ a esta Administración por el daño creado a la persona de la interesada.

-Con fecha 16 de marzo de 2021 se dicta Orden, mediante la cual se declara ´el archivo del expediente disciplinario´ seguido contra la señora Y por pérdida de la relación con la Administración por jubilación voluntaria del día 12 de febrero de 2021.

-A la vista de lo expuesto en párrafos anteriores, no se tiene constancia que se haya producido u ocasionado perjuicio, menoscabo, inconveniencia o detrimento a la señora Y en lo referente a la tramitación del expediente disciplinario. Por todo lo anterior, este Servicio no observa la existencia de cualquier otra información oportuna para la resolución de este expediente”.

 

SEXTO.- Con fecha 18 de enero de 2022, se comunica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia para que pueda tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considere convenientes. Y con fecha 28 de enero de 2022, la reclamante formula escrito de alegaciones, en el que se remite a su escrito de 19 de junio de 2020, reiterando que no puede hablarse de faltas injustificadas, “…pues todo ello estuvo debidamente fundamentado y aportado con los informes médicos presentados en su día y que no reproducimos por un principio de economía procesal”. Asimismo, la reclamante se reitera en su petición de responsabilidad patrimonial en la cantidad de 12.000 €.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 6 de marzo de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se designa nueva instructora del procedimiento. Dicha Orden se notifica a la interesada con fecha 7 de marzo de 2023.

 

OCTAVO.- Con fecha 17 de marzo de 2023, la instructora del expediente de responsabilidad patrimonial formula propuesta de resolución por la que propone que “se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la reclamación presentada por Dª. Y, por los presuntos daños y perjuicios sufridos a causa del procedimiento sancionador que, según alega la reclamante, resulta nulo por las deficiencias en su forma, e improcedente al no haberse producido las conductas sancionables que dieron lugar a la instrucción del mismo”.

 

NOVENO.- Con fecha 20 de marzo 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

 

I.-La legitimación para reclamar recae primariamente en el titular de los derechos o bienes afectados por la actuación administrativa. En este caso, Dª. Y es la persona contra la que se instruye el expediente disciplinario del que, según alega, dimanan los presuntos daños y perjuicios que se reclaman; por lo tanto, ha de reconocérsele la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

 

La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante, toda vez que el servicio a cuyo funcionamiento se imputa la presunta lesión indemnizable se integra en su estructura administrativa y le corresponde su titularidad.

 

II.-La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que a tal efecto prevé el artículo 67.l de la LPAC. Los hechos que motivan la indemnización, según la reclamante, se producen durante la sustanciación del procedimiento disciplinario, que se inicia con la resolución de incoación del expediente de 4 de febrero de 2020, y finaliza con la orden de archivo de 16 de marzo de 2021. Con fecha 12 de febrero de 2021 se dicta la propuesta de resolución del expediente sancionador, y con fecha 26 de febrero de 2021 (en el trámite de alegaciones a dicha propuesta de resolución) se formula la reclamación de responsabilidad patrimonial; por lo tanto, es evidente que la reclamación debe considerarse temporánea.

 

III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.

 

No obstante, debe señalarse que a la fecha de entrada de la solicitud de dictamen en este Consejo Jurídico ya se había rebasado en exceso el plazo de seis meses para adoptar y notificar la resolución expresa, establecido en el artículo 91.3 de la LPAC; aunque ello no impide que la resolución se adopte, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21.1 y 24.3.b de dicha Ley.

 

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

 

I.-Nuestro ordenamiento jurídico contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, con el régimen establecido en la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.

 

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los referidos artículos 32 y siguientes de la LRJSP. De conformidad con lo que se establece en dicho bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

 

-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.

-Que no concurra causa de fuerza mayor.

-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

Ahora bien, este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002, 8 de abril de 2003 y, más recientemente, la Sentencia núm. 1.340/2021 de 17 de noviembre).

 

II.-Con carácter general, corresponde al reclamante probar la realidad de los hechos que alega, la certeza de las lesiones que aduce y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (artículos 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la LPAC), y a la Administración le corresponde probar la realidad de los hechos que la desvirtúen (artículo 217.3 de la referida Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio del deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos que pesa sobre la Administración. (En este sentido, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 1995, recaída en el recurso 1362/1990, señala: “Como con acierto se expone en la sentencia apelada, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo que extensamente recoge, en armonía con el artículo 106.2 de la Constitución, esa responsabilidad se configura por la efecti vidad de un daño evaluado económicamente e individualizado, la relación directa, inmediata y exclusiva de causalidad entre el daño y el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, y la inexistencia de fuerza mayor. La prueba de las dos primeras condiciones corresponde al actor, mientras que la de la última, excluyente de esa responsabilidad, corresponde a la Administración”).

 

Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico, por todos Dictamen núm. 113/2019, “en materia de responsabilidad patrimonial el artículo 67.2 LPACAP (antiguo artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial) atribuye expresamente la carga de la prueba al interesado. La jurisprudencia recaída en este sentido es muy abundante, y también abunda en esa línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que <la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos ´necessitas probandi incumbit ei qui agit´ y ´onus probandi incumbit actori´ y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil> (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 908/2001,87/2002 y 98/2002)”.

 

Por otra parte, como también señala entre otros dicho Dictamen núm. 113/2019, resultaría muy simplista un análisis sobre la carga de la prueba que, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, obviara la cuota de carga probatoria que corresponde a la Administración, por imperativo del artículo 75 de la LPAC, a fin de dotarse a sí misma de los elementos necesarios para obtener una resolución. Ahora bien, este deber que grava a la Administración no la obliga a suplir la globalidad de una prueba que no le corresponde; como recoge dicho Dictamen, el Tribunal Supremo en Sentencia de 13 de julio de 1999 señala que “si la prueba aportada en defensa de sus derechos por la parte gravada con su carga no es suficiente, la Administración no está obligada a desplegar probanza alguna”.

 

III.-En este caso, no puede considerarse que la reclamante haya acreditado que la actuación de la Administración le haya provocado un daño real y efectivo (“que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado”).

 

Respecto a dicho requisito constitutivo de la responsabilidad patrimonial, debe tenerse en cuenta que, cómo ha puesto de manifiesto reiteradamente el Consejo de Estado (por todos Dictamen núm. 965/1999), “tiene como objetivo excluir como daño indemnizable las meras expectativas sin constancia o plasmación real, pues debe tratarse de daños efectivos, individualizados con relación a una persona o grupo de personas y, finalmente, evaluables económicamente, requisito este último (evaluación económica) siempre exigible, por más que su exigencia pueda ser más o menos rigurosa en función del tipo de daño de que se trate (daños morales o daños materiales)”. Y debe tenerse en cuenta que el carácter evaluable del daño concurre tan solo cuando haya tenido lugar un auténtico quebranto patrimonial, pero no así cuando hayan existido simples molestias o perjuicios sin trascendencia económica subjetiva.

 

La reclamante solicita un “quantum indemnizatorio en concepto de daños y perjuicios en la cantidad de doce mil euros (12.000 €)”, pero no aporta prueba alguna sobre la realidad de dichos daños. Como se ha dicho, no aporta informe de valoración de los daños que reclama, ni aporta ningún otro documento que identifique, desglose o cuantifique tales daños. Y no manifiesta nada en su escrito inicial de reclamación, ni en las alegaciones del trámite de audiencia, que permita identificar qué daños, materiales o morales, ha sufrido como consecuencia del expediente disciplinario.

 

Como señala el Informe del Servicio de Personal Docente, sin que se haya practicado prueba en contrario, “a la vista de lo expuesto en párrafos anteriores, no se tiene constancia que se haya producido u ocasionado perjuicio, menoscabo, inconveniencia o detrimento a la señora Y en lo referente a la tramitación del expediente disciplinario”. (La reclamante ha tenido la oportunidad, en el trámite de audiencia, de aportar prueba en contrario respecto de lo manifestado en dicho Informe, al no hacerlo debe atenerse a las consecuencias de la falta de prueba; en este sentido se puede citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid de 30 de marzo de 2017, recaída en el recurso núm. 595/2016, que señala que “[…] de acuerdo con las normas de la carga de la prueba le corresponde al recurrente acreditar la concurrencia de todos los elementos legalmente exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial demandada, por lo que es el quien ha de pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los datos aportados”).

 

Respecto a los daños morales, debe tenerse en cuenta que, pese a las dificultades para su acreditación, no puede omitirse toda actividad probatoria; por lo tanto, para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, es necesario que la reclamante acredite la realidad de los daños morales alegados. Como señala el referido Dictamen del Consejo de Estado núm. 965/1999, “es cierto que tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado moderan la exigencia de prueba cuando se trata de daños morales, pero ello no puede traducirse en que la mera afirmación de su existencia por parte del reclamante implique su automática aceptación. Moderar la exigencia de la actividad probatoria no puede confundirse con omitirse cualquier actividad con dicha finalidad”.

La jurisprudencia exige que los daños morales, cuando concurran y se soliciten, se valoren con base en las pruebas en las que se funde su existencia, pruebas que en este caso no se han aportado; la reclamante no ha aportado prueba alguna que permita determinar que ha existido daño moral y que este debe ser valorado e indemnizado. Por lo tanto, no procede una indemnización en concepto de daños morales debido a que se solicita una indemnización de forma genérica, sin acreditar la efectiva realidad de dichos daños. En este sentido, se puede citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía núm. 2001/2010, de 7 de diciembre, que señala que “en cuanto a los daños morales, no existen referencias objetivas que determinen la valoración de sus afecciones y antes incluso de que determinen si aquéllas existieron no pudieron existir, ansiedad, desasosiego, incertidumbre o conceptos similares, difícilmente valorables, pero aun así pueden se rlo si se hace convenientemente por referencia a padecimiento o realidades materiales afectadas, pero no en forma genérica como ha efectuado el actor y eso en correspondencia con la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2.002: <La prueba de los daños morales es necesaria para que exista la obligación de indemnizar por parte de la Administración>. (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2.001)”.

IV.-Además, tampoco puede considerarse que la reclamante haya acreditado que concurra el requisito de la antijuridicidad del daño alegado (“que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño”), dado que el procedimiento sancionador ha sido consecuencia de un ejercicio razonado y razonable de la potestad disciplinaria atribuida a la Administración por el Estatuto Básico del Empleado Público, que la reclamante venía obligada a soportar.

 

Como señalan los Dictámenes de este Consejo Jurídico núms. 259/2013 y 256/2022, debe tenerse en cuenta la peculiar naturaleza de la relación de empleo que une a los funcionarios con la Administración, que cabe calificar de relación de sujeción especial, y en cuyo contenido se insertan derechos y obligaciones específicas de los empleados públicos, entre los cuales se incardina el deber de soportar la incoación de un expediente disciplinario por hechos cometidos en el ejercicio de sus funciones públicas, siempre, eso sí, que dicha incoación no pueda considerarse arbitraria. (En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 385/2008, 472/2008 y 480/2009, entre otros).

 

Y en este caso, a la vista del expediente, no puede considerarse que la incoación del expediente disciplinario haya sido arbitraria.  Como pone de manifiesto la Propuesta de Resolución, “...de no haberse archivado el expediente disciplinario al jubilarse voluntariamente la ahora reclamante, nada lleva a pensar que se habría resuelto éste a favor de la misma. De los datos que obran en el expediente (propuesta de resolución de la instructora declarando probados los hechos e informe complementario del Servicio de Personal Docente en el que indica que en relación a la instrucción, las alegaciones presentadas a estos efectos por la interesada, no desvirtuaron las ausencias injustificadas...), se comprueba que, al contrario de lo que pretendía la interesada, el expediente habría finalizado mediante imposición de la sanción propuesta de suspensión de empleo y sueldo por un mes, confirmando la conducta infractora, por lo que no existiría daño alguno resarcible a la interesada como consecuencia el expediente seguido contra la misma”. Y, como pone de manifiesto el Informe del Servicio de Personal, sin que se haya aportado prueba en contrario, “en lo relativo a la instrucción correcta del expediente disciplinario, indicar que dicho expediente se tramitó conforme al procedimiento establecido en el Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el RD 33/1986 de 10 de enero”.

 

Por ello, la iniciación de un procedimiento disciplinario con el fin de investigar y esclarecer las posibles infracciones, lejos de constituir un supuesto de funcionamiento anormal del servicio público, se constituye como el objeto propio y específico de todo expediente disciplinario, de modo que la mera existencia de un proceso de tal naturaleza no integra un supuesto de funcionamiento anormal y no es susceptible de generar una indemnización por tal concepto. Señala en este sentido la Audiencia Nacional, en relación con un proceso penal que termina con el sobreseimiento del encausado y cuyos razonamientos, mutatis mutandi, pueden ser trasladados al ámbito disciplinario, que “...desde la perspectiva del anormal funcionamiento de los servicios policiales, que dan lugar a la incoación de un proceso penal, con las secuelas derivadas del mismo, una vez apreciadas unas determinadas circunstancias o indicios relevantes que pueden constituir un delito, no pueden con ceptuarse como una actuación procesal patológica o anormal, primera de los servicios policiales, y posteriormente de los órganos jurisdiccionales, sino que, por el contrario, las personas investigadas o incursas en el proceso penal están obligadas a soportar aun cuando los hechos investigados finalmente no sean constitutivos de delito, salvo que se demuestre excesos o comportamientos anómalos en el curso de las indagaciones policiales realizadas”. (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de mayo de 2013, recurso núm. 1024/2010).

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no concurrir todos los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; en particular, no se ha acreditado la existencia de un daño real y efectivo consecuencia del funcionamiento del servicio público, y tampoco se ha acreditado la concurrencia del requisito de la antijuridicidad del daño alegado.

 

No obstante, V.E. resolverá.