Dictamen nº 348/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de mayo de 2023 (COMINTER 113386), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de --, por daños en vehículo (exp. 2023_142), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.-Con fecha 14 de junio de 2022, la mercantil “--”, a través de representante, presenta ante la entonces Consejería de Educación (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo) reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en un autobús escolar los días 6 al 10 de junio de 2022.
En dicha reclamación señala que “a finales de la semana del 6 al 10 de junio de 2022, el autobús con matrícula --, que realiza la ruta del IES Santa Lucía de Cartagena (código 30002428-A), fue vandalizado por los usuarios del servicio de transporte escolar, ocasionándole notables daños a catorce butacas de este vehículo…”. Adjunta fotografías del estado de las butacas afectadas, y solicita que “se tenga por presentada esta reclamación de responsabilidad patrimonial y se proceda al abono de los gastos ocasionados”.
SEGUNDO.-Con fecha 12 de julio de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa Instructor del procedimiento. La Orden de inicio del expediente se notifica a la reclamante el día 25 de julio de 2021, con indicación del plazo máximo de resolución y el sentido del silencio administrativo.
TERCERO.-Con fecha 21 de septiembre de 2022, el Instructor del expediente solicita a la reclamante que aporte distintos documentos que debían haber acompañado a la reclamación inicial. Y con fecha 30 de septiembre de 2022, la reclamante aporta los documentos solicitados: acta notarial de la Junta General de la sociedad “--”, que acredita la representación; ficha técnica y permiso de circulación del vehículo en cuestión; y presupuesto emitido por una empresa de tapicería que, por la “confección de dos cortinas” y el “tapizado de 14 butacas”, señala una cantidad total de 1.303,17 euros, IVA incluido.
CUARTO.-Con fecha 23 de septiembre de 2022, el Instructor solicita a la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras que remita “la documentación pertinente, en relación con el contrato administrativo suscrito con esta entidad, para el curso escolar 2021-2022 (código ruta 30002428-A)”. Y con fecha 26 de septiembre de 2022, la referida Dirección General remite “Informe Técnico Justificativo de la necesidad de contratación por emergencia de 382 rutas de transporte escolar; Pliego de prescripciones técnicas que rigen la contratación (referentes al contrato SG/CE/10/2020); Orden de Emergencia de 12 de enero de 2022 por el que se declara la emergencia del servicio de transporte escolar en 382 rutas y se encarga la ejecución de las mismas; y Orden de 7 de junio de Corrección de errores y ampliación de la declaración de emergencia en la prestación de servicios de transporte escolar”.
QUINTO.-Con fecha 27 de septiembre de 2022, el Instructor solicita al Director del IES “Santa Lucía” de Cartagena informe “acerca de las circunstancias acaecidas en relación con el siniestro aludido (rotura de varias de sus butacas)”. Y con fecha 3 de octubre de 2022, el Director del IES emite informe en el que señala, entre otras cuestiones, que “el vehículo de transporte escolar que presta servicio al centro había sufrido daños (rotura de varias de sus butacas) durante los desplazamientos de alumnos en el periodo comprendido entre los días 6 y 10 de junio de 2022”; que “en dichos desplazamientos, los alumnos, menores de edad, viajan acompañados por una monitora de la citada empresa”; y que “se inició una investigación ... para tratar de identificar a los alumnos que habían provocado los daños, pero no fue posible dicha identificación”.
SEXTO.-Con fecha 17 de noviembre de 2022, el Instructor solicita al Parque Móvil Regional “informe pericial, indicando si dicha valoración [1.077 euros, sin IVA] se ajusta al valor actual de mercado”. Y con fecha 5 de diciembre de 2022, el Parque Móvil Regional informa que “las cantidades reclamadas por el interesado, de mil setenta y siete euros (1.077,00 €) IVA no incluido, se ajustan a los precios medios de mercado por la reparación de dichos conceptos”.
SÉPTIMO.-Con fecha 17 de enero de 2023, se notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia, “durante el cual podrá tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”. No consta que la reclamante haya realizado actuación alguna en dicho trámite.
OCTAVO.-Con fecha 19 de abril de 2023, el Instructor del expediente formula propuesta de resolución por la que propone que “se dicte Orden de la Consejera de Educación, Formación Profesional y Empleo, desestimando la reclamación patrimonial por daños y perjuicios presentada por D. X, en nombre y representación de --, al tener dicha pretensión un fundamento contractual”.
NOVENO.-Con fecha 3 de mayo 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública (LPAC).
Ahora bien, como decíamos en nuestros Dictámenes 17/2010 y 134/2022, “No obstante, la relación contractual que liga al reclamante con la Administración, y el hecho de que los daños por los que se reclama se alegan producidos con ocasión de la prestación del servicio de transporte contratado, permite sostener el fundamento contractual de la pretensión indemnizatoria, si se considera que se ha de dilucidar a la vista de las obligaciones estipuladas en el referido contrato entre contratista y Administración sobre la guarda y custodia de los alumnos transportados. Desde esta perspectiva, es decir, partiendo de la índole contractual de la reclamación, la intervención preceptiva de este Consejo Jurídico vendría justificada por tratarse de un supuesto de discrepancia entre contratista y Administración sobre la interpretación de un contrato administrativo y sobre el alcance de las obligaciones contractuales asumidas por las partes en el punto debatido (arts. 59.3, a) TRLCAP y 12.7 LCJ)”.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I.-En lo que se refiere a la legitimación activa, la mercantil reclamante está legitimada para formular la pretensión resarcitoria objeto de Dictamen, en cuanto resulta ser la perjudicada por los daños cuya indemnización reclama, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Respecto a la legitimación pasiva, la Consejería consultante es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños que la mercantil reclamante imputa al funcionamiento del servicio público regional de educación.
II.-La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que a tal efecto prevé el artículo 67.l de la LPAC. Los hechos que motivan la indemnización, según la reclamante, se producen entre los días 6 y 10 de junio de 2022, y la solicitud de indemnización fue registrada de entrada el día 14 de junio de 2022; por lo tanto, es evidente que la reclamación debe considerarse temporánea.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.-Sobre el fondo del asunto.
I.-La mercantil reclamante alega que los daños ocasionados en el autobús de su propiedad, “que realiza la ruta del IES Santa Lucía de Cartagena (código 30002428-A)”, fueron provocados “por los usuarios del servicio de transporte escolar, ocasionándole notables daños a catorce butacas de este vehículo…”. Y, como señala la propuesta de resolución, cuando se produjeron dichos daños, no se estaba desarrollando en el centro educativo ninguna actividad escolar o extraescolar; los hechos se produjeron durante la ruta por la que se transporta a los niños de sus domicilios al centro educativo y viceversa.
La Administración educativa presta el servicio de transporte escolar mediante gestión indirecta, a través del contrato administrativo de servicios suscrito con la empresa de transportes. Y, lógicamente, durante la ejecución del contrato, las partes deben someterse a los dispuesto en la Ley y en los Pliegos que rigen la contratación.
El artículo 197 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), dispone que “la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de lo establecido para el contrato de obras en el artículo 239”.
Y el artículo 312.b) de dicha LCSP, respecto a la ejecución de los contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de la ciudadanía, dispone que “el adjudicatario de un contrato de servicios de este tipo estará sujeto a las obligaciones... de cuidar del buen orden del servicio...”. (En el mismo sentido, el artículo 288.b) de la LCSP, respecto a la ejecución del contrato de concesión de servicios, dispone que “el concesionario estará sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones: …cuidar el buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, ...”).
Por su parte, el “Pliego de Prescripciones Técnicas que rigen la contratación de 33 rutas de transporte escolar de la Consejería de Educación y Cultura de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia”, al que debe ajustarse la ruta objeto del presente Dictamen, regula la figura del “acompañante” dentro del apartado “requisitos de seguridad e higiene en la ejecución del contrato de transporte escolar”. Y como señala el referido informe del Director del IES de 3 de octubre de 2022, en los desplazamientos del autobús que realiza la reiterada ruta de dicho centro educativo “los alumnos, menores de edad, viajan acompañados por una monitora de la citada empresa”.
El Pliego señala que “El acompañante deberá ser una persona mayor de edad idónea, contratada y acreditada por el transportista, que conozca el funcionamiento de los mecanismos de seguridad del vehículo, y será la encargada del cuidado de los menores durante su transporte y en las operaciones de acceso y abandono del vehículo, ...”. Asimismo, el Pliego dispone que “En las rutas que cuenten con acompañante, éste solo podrá viajar en el asiento delantero cuando el autobús esté haciendo recorridos en vacío. En los recorridos con alumnos, que integran la ruta de transporte escolar, deberá viajar con ellos manteniendo una actitud de vigilancia y cuidado efectivos y ocupando plaza cercana a la puerta de servicio central o trasera”.
II.-Como se ha dicho, la ejecución del contrato se realiza “a riesgo y ventura del contratista”, lo que significa que éste asume, con carácter general, las consecuencias derivadas de todos los riesgos de la ejecución del contrato. Y uno de dichos riesgos es la necesaria reparación de los desperfectos causados, durante la prestación del servicio, en los elementos materiales destinados a la prestación de dicho servicio.
Como destaca la propuesta de resolución, la custodia y vigilancia de los alumnos usuarios del transporte escolar, una vez que acceden al vehículo, ya no corresponde ejercerla a la Administración educativa, sino al adjudicatario del servicio, que viene obligado a “cuidar el buen orden del servicio”. Y, como se ha dicho, será el acompañante la persona “encargada del cuidado de los menores durante su transporte”, que “deberá viajar con ellos manteniendo una actitud de vigilancia y cuidado efectivos”. Por lo tanto, no se da circunstancia alguna que permita conectar causalmente la actuación de la Administración con los desperfectos de las butacas.
En el sentido expuesto, en un supuesto similar al presente, nuestro Dictamen 134/2022 señalaba que “en el asunto dictaminado es de aplicación igualmente el principio de riesgo y ventura como determinante del deber que sobre la empresa pesa de asumir el coste de la reparación de los daños causados por el alumno”. Y en el mismo sentido, también en un supuesto similar, nuestro Dictamen 17/2010 afirmaba lo siguiente:
“Aplicando este conjunto regulador al supuesto sometido a consulta, ha de comenzarse por advertir que la regla esencial en la contratación administrativa es la de ejecución del contrato a riesgo y ventura del contratista (artículo 98 TRLCAP). Ello significa que el contratista asume, con carácter general, las consecuencias derivadas de todos los riesgos de la ejecución del contrato, salvo en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico prevea la cooperación, a estos efectos, de la propia Administración contratante (caso, por ejemplo, de la fuerza mayor en el contrato de obras -art. 144 TRLCAP-, de la revisión de precios, del ´factum principis´ o de la doctrina del riesgo imprevisible) con el objeto de restaurar el equilibrio de la relación contractual. Consiguientemente, la mayor onerosidad de la prestación del servicio (por ejemplo, la contratación de un acompañante que velara por el orden en el vehículo durante el transporte), a la que cabe equiparar la nec esaria reparación de desperfectos causados durante la prestación del servicio en los elementos materiales destinados al mismo, por causa de circunstancias o contingencias sobrevenidas que no fueren imputables a la Administración, no depara efecto indemnizatorio alguno y debe soportarlas, en principio y con carácter general, el contratista cuando no opera ninguno de los límites al principio de riesgo y ventura enunciados”.
III.-En definitiva, debe considerarse que la reclamación objeto del presente procedimiento tiene un fundamento contractual, dada la relación contractual que une a la mercantil reclamante con la Administración, y dado que los daños por los que se reclama se produjeron durante la prestación del servicio de transporte contratado. Y debe considerarse, a la vista de la normativa que rige el contrato, que la Administración no es responsable de los daños por los que se reclama.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La reclamación objeto del presente procedimiento tiene un fundamento contractual, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Primera.
SEGUNDA.- La Administración regional no es responsable de los daños por los que se reclama, por lo que procede desestimar la reclamación formulada, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
