Dictamen 51/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 51/06
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Consulta facultativa sobre expediente de reversión del inmueble denominado "Almacen del FEGA", sito en Lorca, Paraje de San Diego.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La reversión ha de regirse por el derecho vigente al momento de ejercitarse, aunque el expediente se haya tramitado bajo la vigencia de otra ley distinta que incluso no contemplara la existencia de dicho derecho. Así se recoge por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas, la Sentencia de la Sala 3ª, de 20 de julio de 2002.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 21 de febrero de 2006, el titular de la Consejería de Agricultura y Agua recaba Dictamen facultativo sobre el expediente de reversión de un inmueble denominado "almacén de FEGA", sito en el p. S. D. (L.), al apreciar cuestiones que lo requieren, sin concretarlas, aunque el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante (doc. núm. 29), que sustenta la petición de consulta, las contrae en la forma siguiente:
"El artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, establece que el Consejo Jurídico emitirá dictamen en cuantos asuntos sea consultado por los (...) Consejeros (...); dado que en el presente caso, según interpretemos, que el expediente de reversión se inicia con la solicitud de reversión del 29 de octubre de 1998 o después de la desafectación del bien, producida por Acuerdo del Consejo de Gobierno en su sesión de 10 de octubre de 2003, los causahabientes tendrán o no derecho a la reversión, se considera adecuado solicitar el dictamen de ese superior órgano consultivo" (sic).
SEGUNDO.- Examinada la documentación obrante en el expediente, cabe destacar las siguientes actuaciones:
1ª) Por Real Decreto 1868/1998, de 4 de septiembre (publicado en el BORM del día 30 siguiente), se transfirió a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia los medios adscritos al Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), en materia de agricultura. Entre los inmuebles que se relacionaban en el traspaso -citado entre las unidades de almacenamiento que no forman parte de la red básica en Murcia-, figura una superficie de 2.830 m2 en el municipio de Lorca. Por Decreto regional núm. 56/1998, de 8 de octubre (con entrada en vigor el 11 siguiente), se adscribieron los medios asumidos a la entonces Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua (hoy Agricultura y Agua).
2ª) La finca precitada, sita en la D. T. (P. S. D.), es resultado de la agrupación de otras dos (de 1.282 m2 y 1.548 m2", propiedad de D. L. C. C. y D. A. D. M., respectivamente), adquiridas por el Servicio Nacional de Productos Agrarios (Ministerio de Agricultura), mediante expropiación, en el año 1956 para la construcción de un silo con la finalidad de almacenar productos agrícolas (doc. núm. 3). Consta en el expediente (doc. núm. 9) que dicha finca está inscrita en el Registro de la Propiedad de Lorca núm. 1 (con el núm. X, folio X, libro 1., tomo ), a nombre de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Sobre su superficie se construyó un almacén de aproximadamente 900 m2, una explanada y una báscula de pesaje.
3ª) Con fecha 29 de octubre de 1998 (registro de entrada), D. G. D. M., causahabiente de D. A. D. M., presenta escrito manifestando su intención de ejercitar el derecho de reversión sobre el inmueble, solicitando a la Administración regional que fije el justiprecio. Posteriormente, el 16 de julio de 1999, presenta un nuevo escrito solicitando información acerca de su petición del derecho de reversión respecto a las fincas núms. X y X, que son de su propiedad, si bien incurre en un error material respecto a la finca cuya reversión se pretende (la finca propiedad de la Comunidad Autónoma es la núm. X).
4ª) El Arquitecto de la Dirección General de Patrimonio de la Comunidad Autónoma emite informe el 27 de diciembre de 1999 que señala que la finca, aunque clasificada como suelo no urbanizable, se encuentra situada al límite del suelo urbano, y la zona inmediata tiene la calificación de casco, ordenanza 1ª y ordenanza 3ª (Plan Especial de Reforma Interior, con una edificabilidad entre 2 y 2,5 m2/m2 y 5 alturas). Añade que la situación real de proximidad con el casco y su desarrollo urbanístico futuro le conceden un valor urbanístico superior y aproximado al valor de las zonas cercanas, menos los supuestos costes de urbanización y cesiones que dependen de la clasificación que se adopte en la Revisión del Plan General. Determina que el valor de la parcela estaría próximo a los 85 millones de pesetas (510.860,28 euros). Con posterioridad, el 6 de junio de 2003, amplía su informe recogiendo los datos de la Revisión del Plan General de Lorca, en el trámite de la aprobación provisional, que clasifica los terrenos cuya reversión se pretende como suelo urbanizable sectorizado, con un aprovechamiento de referencia de 0,60 m2/m2, una densidad máxima de 50 viviendas/ha y una tipología de vivienda unifamiliar y vivienda colectiva en manzana cerrada con altura máxima de 8 plantas, por lo que el valor de la finca, de acuerdo con dicha Revisión entonces en tramitación, sería de 84.757.028 pts. (509.400 euros), similar a la establecida con anterioridad.
5ª) El Secretario General de la Consejería consultante remite oficio el 20 de octubre de 2000 (registro de salida) a la Dirección General de Patrimonio en el que manifiesta que su departamento no tiene previsto la utilización del inmueble, por lo que manifiesta que no existe inconveniente a la desafectación, y a que se inicie el procedimiento de reversión.
6ª) Con fecha 4 de febrero de 2002, presenta nuevo escrito D. G. D. M. manifestando que la solicitud de reversión efectuada en el año 1998 se formuló en su condición de heredero de D. A. D. M. y, además, como mandatario verbal de los herederos de D. L. C. C., comprometiéndose, cuando sea requerido para ello, a presentar la acreditación documental de todos los causahabientes.
7ª) Por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, de 10 de octubre de 2003, se desafecta del dominio público el inmueble objeto del expediente, con un valor de tasación de 509.400 euros.
8ª) De la misma fecha es un escrito de D. G. D. M. que ofrece la cantidad de 200.000 euros por el inmueble.
9ª) Con fecha 12 de mayo de 2004, los hermanos de D. G. D. M. (D. M. y D. J.) presentan escrito en el que solicitan información sobre el expediente de reversión para poder hacer valer su condición de herederos de D. A. D. M..
10ª) Consta un informe del Arquitecto D. V. P. A., desconociéndose quien lo aporta al expediente, que valora la parcela objeto de reversión en 265.173,26 euros, especificando que en la valoración se ha tenido en cuenta la revisión del Plan General de Lorca, y que el valor utilizado es el urbanístico, sin que se haya tenido en cuenta la edificación existente pues se encuentra en régimen de fuera de ordenación (Doc. núm. 24).
11ª) El expediente de reversión es sometido a información pública según anuncios publicados en el BORM de 1 de diciembre de 2004, y expuesto en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Lorca desde el 19 de noviembre hasta el 28 de diciembre. También se solicita certificación literal de la finca del Registro de la Propiedad de Lorca que obra como doc. núm. 28.
12ª) En fecha 15 de febrero de 2005 emite informe el Servicio Jurídico de la Consejería consultante que, tras analizar los derechos de los causahabientes para ejercitar la reversión, así como los restantes requisitos legales (plazo, competencia, procedimiento y justiprecio), concluye en la conveniencia de solicitar el presente Dictamen acerca de si los interesados tienen derecho a la reversión en relación con las modificaciones introducidas en el derecho de reversión por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en lo sucesivo LOE).
13ª) Obra un borrador de Orden del titular de la Consejería, sin suscribir, que resuelve conceder el derecho de reversión a los causahabientes citados y determina proporcionalmente sus derechos.
TERCERO.- Además, figuran en el expediente una serie de documentos relacionados con los causahabientes de D. A. D. M. (folios 62 a 87), y de D. L. C. C. (folios 88 a 214).
En tal estado de la tramitación del expediente se recaba el Dictamen del Consejo Jurídico, y se procede a realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen
El Dictamen se solicita con carácter facultativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico (LCJ), estando habilitado el titular de la Consejería para formular la presente consulta, a la que se acompaña el expediente administrativo
SEGUNDA.- Planteamiento de la consulta.
En la consulta formulada subyace que se dictamine, en realidad, sobre el régimen jurídico aplicable al presente expediente de reversión, pues en función de su respuesta se podrá oponer o no por la Administración regional la excepción al derecho de reversión prevista en el artículo 54.2, b) de la Ley de Expropiación Forzosa en la redacción dada por la LOE, en su Disposición Adicional Quinta: "Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio".
De este modo, según el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, citado en el Antecedente Segundo, 12ª (doc. núm. 29), cabrían dos interpretaciones:
a) Si el expediente de reversión se inicia con la solicitud de uno de los interesados (de fecha 29 de octubre de 1998), no podría oponerse la citada excepción a la reversión, pues no había entrado en vigor la LOE.
b) Si, por el contrario, se entiende que el expediente de reversión se inicia con posterioridad a la desafectación expresa por parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad (de fecha 10 de octubre de 2003), sí sería oponible la excepción de la LOE y no prosperaría la reversión.
Pese a la cuestión consultada, el borrador de Orden del titular de la Consejería, sin suscribir, parece decantarse por la procedencia de la reversión.
TERCERA.- Configuración legal del derecho de reversión.
La reversión del bien expropiado es la última garantía que el sistema legal arbitra en beneficio del expropiado. Supone la recuperación del bien objeto de expropiación cuanto no se ejecuta la obra o no se establece el servicio causante de la privación, desaparece la afección o, también, cuando existiera alguna parte sobrante de la finca expropiada (artículo 54, según redacción primitiva de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en adelante LEF).
La reversión se ha caracterizado dogmáticamente como una especie de invalidez sobrevenida de la expropiación por desaparición del elemento esencial de la misma: la causa de utilidad pública o interés social de que habla el artículo 33 CE. La reversión aparece y procede con fuerza de retrocesión si se incumple el destino causal de la expropiación, si claudica, se incumple o desaparece la causa. Si no ha habido fracaso en la operación expropiatoria, si se satisface la causa expropiatoria, el derecho de reversión no tiene oportunidad de desplegarse ni posibilidad de surgir en cuanto que no ha habido incumplimiento de su causa (STC, 67/1988, de 18 de abril).
Según destacamos en nuestro Dictamen núm. 201/2003, las características del derecho de reversión son las siguientes:
1ª) Es un derecho autónomo y nuevo, que no es continuación del expediente expropiatorio, y que surge cuando se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento conforme a lo previsto en el artículo 54 LEF y concordantes del Reglamento, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (en lo sucesivo REF). Por ello, la reversión ha de regirse por el derecho vigente al momento de ejercitarse, aunque el expediente se haya tramitado bajo la vigencia de otra ley distinta que incluso no contemplara la existencia de dicho derecho. Así se recoge por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas, la Sentencia de la Sala 3ª, de 20 de julio de 2002, cuyo fundamento jurídico cuarto transcribimos parcialmente:
"La reversión de los terrenos expropiados con aquel fin ha de regirse por el ordenamiento vigente al momento de ejercitarse dicho derecho por los causahabientes del primitivo dueño (...) conforme a la doctrina jurisprudencial citada en la sentencia recurrida, según la cual el derecho de reversión, aunque hunda sus raíces en el derecho dominical expropiado, es un derecho nuevo y autónomo, pues no nace ni con el acuerdo de expropiación ni con la consumación de ésta, y, en consecuencia, el procedimiento a través del que se actúa no es continuación del expediente expropiatorio, por lo que la reversión se ha de regir por la Ley vigente en el momento de ejercitarse".
2ª) Es un derecho de configuración legal, lo que significa que puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos. En este sentido, la LOE introdujo una serie de excepciones en las que no procede el derecho a la reversión: cuando simultáneamente a la desafectación del fin que motivó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social, o cuando la afectación al fin que justificó la expropiación se prolongue durante diez años.
3ª) Es un derecho real de adquisición, ya que le otorga la facultad de adquirir la propiedad una vez que la afectación ha desaparecido. Tiene un valor patrimonial propio y es transmisible por atribuirlo la Ley al expropiado o a sus causahabientes.
CUARTA.- Normativa aplicable al presente expediente.
Conforme al criterio jurisprudencial expuesto con anterioridad, la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse, que sería, en el presente caso, la siguiente:
1ª) El reversionista, en su condición de heredero de D. A. D. M., presentó el primer escrito el 29 de octubre de 1998 (con anterioridad a la entrada en vigor de la LOE, que modificó, como hemos indicado, el derecho de reversión), en el que manifestaba que hacía uso del derecho de reversión por haber desaparecido la afectación, comunicando a la Administración regional su intención de ejercitarlo sobre el inmueble. Convendría, no obstante, despejar ciertos interrogantes sobre dicha petición: a) si puede entenderse como una especie de preaviso y no como solicitud de tal derecho; y b) si se identifica adecuadamente el inmueble objeto de reversión;
a) Respecto a la primera cuestión, no puede equipararse la solicitud de D. G. D. M. con un mero preaviso de ejercitar la reversión porque, en el caso de las desafectaciones, el reversionista no tiene obligación de realizar el preaviso al que alude el artículo 64.2 REF para el supuesto de que no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 14 de noviembre de 1990). En todo caso, dicha cuestión se aclara en el segundo escrito del interesado de 16 de julio de 1999 (también anterior a la LOE) en que solicita información a la Administración sobre el estado de su petición del derecho de reversión.
b) Se produce un cierto equívoco en el escrito de petición sobre el inmueble para el que se solicita la reversión, pues el reversionista manifiesta que se encuentra dentro de dos fincas de su propiedad (núms. X y X), cuando el inmueble, propiedad de la Administración regional, es una finca independiente de las colindantes. En todo caso queda identificada en el exponendo segundo de su solicitud de reversión.
2ª) La posibilidad de entender aplicable la LOE (en cuanto que no procede el derecho de reversión cuando la afectación al fin que justificó la expropiación, o a otro declarado de utilidad pública o interés social, se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio) sustentada en la interpretación de que el expediente de reversión se inicia con posterioridad a la desafectación expresa por parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad (de fecha 10 de octubre de 2003), contradice la redacción literal de la Disposición Transitoria Segunda de la LOE que expresa: "Lo establecido en la disposición adicional quinta no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la Ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión". Tal Disposición Adicional Quinta, a la que remite, es la que incorpora la nueva regulación del derecho de reversión, y establece la citada excepción. Por tanto, dicha Disposición Transitoria no hace referencia a los procedimientos que se hayan iniciado con anterioridad a su entrada en vigor, en cuyo caso sí cabría la interpretación citada, sino al momento en que se presenta la solicitud de reversión, uno de cuyos presupuestos para su prosperabilidad es la desafectación, y la solicitud del causahabiente de D. A. D. M. se presentó ante la Administración regional, como hemos indicado en el apartado anterior, el 29 de octubre de 1998. A mayor abundamiento, al tratarse de una disposición que restringe el ejercicio del derecho de reversión ha de interpretarse restrictivamente. En consecuencia, no sería de aplicación a la petición de reversión por parte de D. G. D. M. respecto a la parcela de su causante la excepción al derecho de reversión por permanencia al fin que justificó la expropiación durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio (permanencia que, por otra parte, tampoco justifica en el expediente la Consejería consultante), puesto que la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse (entre otras, STS, Sala 3ª, de 28 de abril de 1995), y tal ley era la LEF de 1954, todavía no modificada por la LOE de 1999.
Por las mismas razones tampoco sería aplicable a dicho reversionista el plazo de prescripción de 20 años para el ejercicio del derecho de reversión introducido por la LOE para los supuestos de desafectación del bien expropiado (artículo 54.3,a LEF).
3ª) ¿Es aplicable la regla del ejercicio por un reversionista en beneficio de los herederos de otro causante?
Conviene recordar que la finca registral nº. X, propiedad de la Comunidad Autónoma, fue resultado de la agrupación de dos parcelas distintas (de 1.282 m2 y 1.548 m2), que fueron expropiadas a dos propietarios D. L. C. C. y D. A. D. M., respectivamente.
La petición de reversión fue realizada inicialmente por el causahabiente de uno de los expropiados (D. G. D. M.), si bien con posterioridad, por escrito de 20 de enero de 2002, dice actuar desde el inicio como mandatario verbal de los causahabientes del otro expropiado, D. L. C. C., aunque no lo justifica documentalmente y tampoco la Administración le ha requerido para ello.
En consecuencia, se suscita la cuestión de si la petición de los causahabientes del otro expropiado (D. L. C. C.) es anterior a la LOE o, por el contrario, posterior a su entrada en vigor, en cuyo caso la Administración está obligada a oponerse a la reversión, en lo que concierne a la parcela de dicho causante, con fundamento en el artículo 54.2,b) modificado por la LOE: "No habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes: (...) b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento", siempre y cuando se justifique dicha afectación durante los citados diez años; y también con fundamento en lo dispuesto en el artículo 54.3,b) modificado por la misma norma, sobre la prescripción del plazo para el ejercicio de la reversión (veinte años desde la toma de posesión).
El Consejo Jurídico considera que existe sustento legal para que la Administración regional se oponga a la reversión de la parcela expropiada a D. L. C. C., por ser su petición posterior a la reforma introducida por la LOE en la LEF, por la concurrencia de una o dos de las excepciones citadas en el párrafo anterior, en base a las siguientes razones:
a) D. G. D. M., cuando presenta su solicitud de reversión anterior a la reforma de la LOE, lo hace a título individual, y sólo puede extenderse el ejercicio de su derecho de reversión a la parcela de su causante. Dicho ejercicio puede beneficiar a otros cotitulares del derecho de reversión de su causante (por ejemplo, sus hermanos), siempre y cuando acrediten su derecho, a lo que nos referiremos posteriormente, pues en estos casos es aplicable la regla del ejercicio por uno de los cotitulares en beneficio de los demás, y así lo ha entendido la jurisprudencia contenciosa administrativa, que estima que la recuperación del bien expropiado tiene un carácter beneficioso para la comunidad, siendo suficiente que no conste la oposición o discrepancia de los demás cotitulares. Por su interés reproducimos un considerando de la STS, Sala 3ª, de 30 de enero de 1997: "las alegaciones en estos puntos del Sr. Abogado del Estado no pueden prosperar porque como tiene declarado esta Sala, sentencias, entre otras, de 14 de Julio de 1992, 22 de Junio y 30 de Septiembre de 1991, en relación con el problema de si en los casos como el presente, de cotitularidad de derechos expropiados es preciso, para el válido ejercicio de derecho reversional, que se inste por todos los cotitulares o si ejercitado el derecho por uno o varios de los mismos ha de entenderse que aprovecha o beneficia a todos. La Sala entiende que en tanto no conste la oposición o discrepancia de determinados comuneros o cotitulares del bien o derecho en su día expropiado, el ejercicio por uno o varios del derecho de reversión es suficiente para resolver sobre su procedencia y, en su caso, dar lugar al mismo, pues la acción de recuperación del objeto expropiado comporta beneficio para la comunidad, siguiendo la línea de la Sentencia de este Tribunal, de su antigua Sala Quinta, de 16.11.1978, dado que en realidad los condóminos son propietarios de toda la casa común al mismo tiempo que de una parte abstracta de la misma y les corresponden todos los derechos de la propiedad, con la amplitud que abarca el concepto jurídico del dominio, pudiendo solicitar la reversión de una finca expropiada a sus causantes cualquiera de los causahabientes al amparo de lo dispuesto en el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, en el que no sólo se habla de que este derecho pueda ser ejercitado por el primitivo dueño expropiado sino también por sus causahabientes, sin puntualizar que tengan que ser precisamente todos ellos conjuntamente, por ello, admitiéndose tanto en vía administrativa como jurisdiccional que el peticionario de la reversión de los terrenos expropiados es causahabiente del expropiado, y así lo acredita la prueba documental aportada a los autos, procede considerar viable la petición de reversión ejercitada por el recurrente en instancia, aquí apelado". En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 20 de marzo de 2002, que estima que la petición formulada por uno de los comuneros en beneficio de la comunidad hereditaria le legitimaba para ejercer el derecho de reversión.
b) Sin embargo, frente al criterio del Servicio Jurídico de la Consejería consultante (doc. núm. 29) de que al haber una sola finca registral la devolución tendría que ser a la comunidad de causahabientes, entendiendo que la solicitud de uno beneficia a los restantes, no puede entenderse como cotitulares del derecho de reversión de D. G. D. M. a los herederos del otro causante (D. L. C. C.) por el mero dato registral de que las dos parcelas expropiadas se agruparon posteriormente por la Administración regional, formando una finca independiente, cuando se encuentran identificadas las parcelas primitivas que pertenecían a propietarios distintos (Doc. núm.3), y sin que se aporten datos en contrario que pudieran impedir su futura división, pues de acuerdo con el informe del Arquitecto D. V. P. A. (doc. núm. 24) la edificación existente quedaría fuera de ordenación. A este respecto, los herederos materializan sus derechos en las parcelas primitivas de sus causantes, sin que se haya transformado en un derecho sobre una cuota de copropiedad, como propone el borrador de Orden.
c) Sólo se puede constatar en el expediente que los herederos de D. L. C. C. solicitaron la reversión de la parcela de su causante mediante el escrito presentado el 4 de febrero de 2002, con posterioridad a la entrada en vigor de la LOE, al indicar D. G. D. M. que actuaba como mandatario verbal, con independencia de que no lo acreditara documentalmente, sin que su aseveración sobre que "la referida solicitud de reversión la formulé en mi condición de heredero de D. A. D. M. y además como mandatario verbal de los herederos de D. L. C. C.", sea suficiente para enervar la aplicación de la reforma del derecho de reversión introducida por la LOE respecto a la parcela del otro expropiado, cuando ni en la solicitud de reversión, ni en escrito posterior de 16 de julio de 1999 se cita a los herederos del otro causante, y cuando reconoce el reversionista (doc. núm. 13) que contactó posteriormente con ellos para informarles del expediente de reversión, que le designaron mandatario verbal, una vez constatado que una de las fincas había sido propiedad de D. L. C. C.. A mayor abundamiento, para entender que D. G. D. M. formuló la solicitud en el año 1998 en nombre de otras personas interesadas, debería haber acreditado en aquel momento la representación por cualquier medio válido en derecho que dejara constancia fidedigna, o mediante declaración en comparencia personal del interesado, como recoge el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), sin que la inactividad de la Administración en aquel momento sane la falta de legitimación activa del reversionista para solicitar la reversión de la parcela, que no es propiedad de su causante.
En consecuencia, se considera que existen razones legales para que la Consejería consultante se oponga a la reversión de la parcela expropiada a D. L. C. C., por una o dos de las excepciones legales descritas, al tratarse de una solicitud realizada por el mandatario verbal de sus herederos con posterioridad a la reforma introducida por la LOE en la LEF, con fundamento en lo dispuesto en su Disposición Transitoria Segunda de la primera norma.
QUINTA.- Otras cuestiones derivadas del expediente.
Además de la determinación de la normativa aplicable, que constituye la cuestión a dilucidar según el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería consultante y que ha sido objeto de consideración anteriormente, el Consejo Jurídico, en atención a los términos tan generales de la consulta por parte del órgano competente para formularla ("al haber cuestiones que requieren el Dictamen") y que, en ejercicio de la función consultiva, ha de velar por la observancia del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LCJ), va en entrar a considerar las siguientes cuestiones que se derivan del expediente remitido:
I) La competencia para resolver la presente reversión.
Las dos fincas (que luego se agruparon) fueron expropiadas en el año 1956 por el Servicio Nacional del Trigo del Ministerio de Agricultura, lo que suscita la cuestión de cuál es Administración a la que compete la resolución de la reversión: la Administración General del Estado, en su condición de órgano expropiante, o la Comunidad Autónoma de la Región, en su condición de actual titular del bien como consecuencia del traspaso de competencias efectuado por el Real Decreto 1868/1998, de 4 de septiembre.
Es clara la legitimación pasiva de la Administración regional cuando se solicita la reversión, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo en los supuestos de traspaso de competencias:
"El traspaso al afectar al conjunto de bienes, derechos y obligaciones en relación con las funciones objeto de transferencias, supone una sucesión patrimonial que afecta no sólo a la parte activa del patrimonio -bienes y derechos- sino a la pasiva -obligaciones, con independencia de su fecha y constitución..." (Sala de lo Social, de 12 de junio de 2001).
"...No deben recaer sobre el particular los efectos negativos de las dudas o incertidumbres que objetivamente puedan existir sobre el concreto alcance de la titularidad de la competencia que puede originar el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas, las cuales deben dilucidarse en el marco de la coordinación con la Administración del Estado propia del proceso de traspaso de bienes y servicios. La transferencia de la competencia comporta la asunción por el ente que la recibe de todas las potestades, deberes y cargas inherentes a su ejercicio, salvo que exista una disposición del ordenamiento jurídico que claramente determine lo contrario, por lo que la presunción de titularidad competencial opera a favor del reconocimiento de ésta a la Administración a la que ha sido transferida..." (Sala 3ª, de 28 de abril de 1998).
La anterior interpretación es recogida por la reforma introducida en la LEF por la LOE (artículo 54.4), que recoge expresamente que la competencia para resolver la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla.
II) Presupuestos para el ejercicio del derecho de reversión.
1) Requisitos subjetivos
De acuerdo con el artículo 54.1 LEF pueden ejercitar el derecho de reversión, además del expropiado, sus causahabientes. En el presente supuesto, como se ha indicado, se expropiaron dos fincas de 1.282 m2 y 1.548 m2, pertenecientes a dos dueños distintos, D. L. C. C. y D. A. D. M., respectivamente, ambos fallecidos, si bien sólo obra en el expediente el certificado de defunción del segundo (folio 62), aunque el fallecimiento del primero se infiere de la escritura obrante en el folio 100. Por ello conviene realizar las siguientes consideraciones sobre la legitimación activa que suscita el presente expediente de reversión:
a) Ya se ha indicado que no consta documentalmente, ni ha sido requerido para ello por la Administración, la representación con la que dice actuar el reversionista en relación con los causahabientes del otro expropiado, en contra de lo dispuesto en el artículo 32.3 LPAC, más aún cuando el reversionista está ofreciendo a la Administración determinado precio por la totalidad de la finca expropiada y no sólo por la parcela de su causante (doc. núm. 18).
b) No se ha incorporado al expediente la documentación relativa al expropiado D. L. C. C., referenciada en la escritura obrante como doc. núm. 40 y que se detalla seguidamente:
- Certificado de defunción del expropiado.
- Renuncia de su heredero testamentario D. R. C. E. y Auto del juzgado de Primera Instancia de Lorca de 16 de enero de de 1961, que declaraba como único heredero abintestato de D. L. C. C. a su hermano D. F. C. C..
- Certificado de defunción de D. F. C. C., y su testamento instituyendo herederos a sus siete hijos.
- Certificado de defunción de D. R. C. E. y Auto del Juzgado de Primera Instancia de Lorca, de 10 de octubre de 1977, por el que fueron declarados herederos universales ab intestato sus seis restantes hermanos.
c) Respecto al otro expropiado D. A. D. M., se han personado en el expediente, además del reversionista (D. G. D. M.), otros dos hijos del causante (D. J. D. M. y D. A. M. D. M.) que alegan sus derechos como herederos del expropiado (folios 30 y 31), y solicitan que se les informe como interesados sobre las actuaciones que se han llevado a cabo. Tal personación exigiría por parte de la Consejería que se les otorgarse un trámite de audiencia para que acreditaran sus derechos en relación con el derecho de reversión, sin que pueda sostenerse que, por no comparecer en el trámite de información pública, han decaído en sus derechos (pues lo habían hecho con anterioridad), si es que finalmente los tuvieran a la vista de la escritura obrante como doc. núm. 33, en la que se describe (aunque existen deficiencias en la copia reproducida) que los tres hijos fueron declarados únicos y universales herederos abintestato, y se testimonia que los dos hermanos que ahora comparecen renunciaron expresamente a la herencia que les correspondía por el fallecimiento de su padre (folio 74), quedando como único interesado en la sucesión de D. A. D. M. su hijo D. G. D. M., que aceptó expresamente dicha herencia, y que es el solicitante de la reversión.
d) El borrador de Orden del titular de la Consejería, sin suscribir y sin que obre la propuesta que lo sustenta, establece en la parte dispositiva las cuotas de los distintos causahabientes, y reconoce a los herederos de D. L. C. C. el 45,30% de la finca, y al heredero de D. A. D. M. el 54,70%. Sin embargo, el derecho de reversión de D. A. D. M. ha de materializarse en la parcela primitiva de su causante, al producirse con la reversión una retrocesión de los bienes expropiados, y no en cuotas de la finca registral actual como si su derecho se hubiera transformado en una cuota de copropiedad; dicho reconocimiento al derecho de reversión de un causante, que no se extiende a los herederos del otro causante D. L. C. C., exigirá que se proceda con posterioridad a la división de la finca registral para acomodarla a las nuevas titularidades, pues la parcela expropiada a D. L. C. C. seguirá siendo un bien patrimonial de la Administración regional.
2) Requisitos objetivos: la desafectación previa y el plazo para ejercitarla.
Presupuesto previo de toda reversión es la desafectación del bien expropiado de la obra o servicio público que motivó la expropiación. La desafectación puede ser expresa o tácita, si bien esta última debe resultar de actos concluyentes, de acuerdo con diversos pronunciamientos judiciales (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 15 de diciembre de 2000).
Cuando el interesado solicita la reversión en el año 1998, una vez transferido el inmueble a la Comunidad Autónoma, cabe preguntarse si el almacén se encontraba en desuso, puesto que no se aportan datos por parte de la Administración a este respecto, y el reversionista únicamente hace referencia a que con el traspaso del inmueble el bien deja de destinarse al fin para el que se expropió, afirmación incorrecta pues mezcla el cambio de titularidad con el uso al que se destinaba. Sin embargo el desuso desde hace años del almacén de trigo, no contradicho por los informes obrantes en el expediente, se recoge expresamente en el escrito presentado por los hermanos del reversionista (folio 30) "Que el citado silo se encuentra sin servicio una gran cantidad de años, ya que ni anteriormente el Servicio Nacional del Trigo ni después la Comunidad Autónoma lo está utilizando (...)". En todo caso, la desafectación expresa del inmueble fue adoptada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de octubre de 2003, en cumplimiento de los artículos 28 y 29 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que exige en todo caso la desafectación expresa, una vez constatado que la Consejería a la que se adscribió no tiene previsto la utilización del inmueble.
Esta cuestión se trae a colación en relación con el cumplimiento del requisito temporal para el ejercicio del derecho de reversión, y conforme al artículo 55 LEF el plazo será de un mes, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado la desafectación, o desde que el particular comparezca en el expediente dándose por notificado.
Podemos entender que se ha ejercitado la reversión en plazo, pese a que la desafectación se adoptó expresamente aproximadamente cinco años después de la petición de reversión, pues el interesado compareció en el expediente por el desuso del inmueble, de acuerdo con lo expresado por la Sentencia precitada del Tribunal Superior de Justicia de Murcia: "Asimismo la jurisprudencia ha señalado que la desafectación es una garantía jurídica que la LEF indudablemente persigue de no dejar indefenso al expropiado cerrándole el paso mientras no se declare espontáneamente por la Administración y no se le comunique la desafectación del bien al destino público al que se afectó, a cuya precisión acuden los artículos 55 LEF y 54 y 65 REF, no sólo cuando ello se decida y notifique por la Administración, sino por simples actuaciones de hecho advertidas por los interesados de la reversión.
III. Valoración de la parcela que se revierte.
Conforme al artículo 54 LEF, antes de la modificación operada por la LOE, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad abonando a la Administración su justo precio, y se estimará como tal el valor que tenga la finca en el momento en que se solicite la recuperación, fijado con arreglo a las normas contenidas en el Capítulo III del Título II LEF. Congruentemente con la normativa aplicable al presente supuesto, la valoración debe ir referida a la fecha de la solicitud de la reversión (el 20 de octubre de 1998), como sugiere el informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, a cuyos efectos, declarada la reversión deberá procederse de oficio a la valoración de la parcela expropiada a D. A. D. M., obrando en el expediente diversos informes técnicos al respecto (dos del Arquitecto de la Dirección General de Patrimonio y un tercero, que se desconoce quién lo ha aportado al expediente), pero referidos a la totalidad de la finca.
En cuanto a la determinación de su justo precio hay que tener en cuenta, como acertadamente recoge el informe del Arquitecto de la Dirección General de Patrimonio de 27 de diciembre de 1999, que la finca, aunque formalmente clasificada como suelo no urbanizable en el año 1998, por su situación real de proximidad al casco urbano y su desarrollo urbanístico futuro ya gozaba de un valor urbanístico superior y aproximado al valor de las zonas urbanas, confirmado por la posterior revisión del Plan General Municipal del municipio de Lorca, que la ha clasificado como suelo urbanizable sectorizado, según el informe posterior del mismo Arquitecto de 6 de junio de 2003.
A este respecto, aunque el artículo 54 LEF establece como momento en el que se realiza la cuantificación el de la solicitud de la reversión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha optado por una interpretación finalista y no literal del precepto, aplicando como criterio de valoración el previsto para esos terrenos por el planeamiento urbanístico, independientemente de que no se hubiera alcanzado esa clasificación en el momento en que se solicitó la reversión. Así, en la sentencia de la Sala 3ª, de 20 de abril de 1999 (al igual que las de 20 de junio y 29 de mayo de 1995, entre otras) se declara:
"En este sentido, decíamos también, se pronunció esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de junio de 1993 (...) al resolver otro supuesto idéntico, declarando que, al estar pendiente la finca de una prevista y determinada reclasificación urbanística, que había de producirse antes de que los bienes se encontrasen de nuevo en la posesión del reversionista, si se hubiesen valorado, como solicita la entidad apelante, conforme a su clasificación urbanística al momento de solicitarse la reversión, se produciría un enriquecimiento sin causa para quien ha de percibir el justiprecio de aquélla, mientras que, si éste se fija conforme a la clasificación de suelo al momento de revertir a su antiguo propietario, se habrá obtenido el valor de sustitución, que es el fin pretendido por el tantas veces citado artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa".
De lo anterior se desprende a sensu contrario que de no tenerse en cuenta el valor urbanístico de la finca, y concretamente de la parcela a revertir, se produciría un enriquecimiento injusto por parte del reversionista sin que la Administración hubiera obtenido el valor de sustitución, que es el fin pretendido por el artículo 54 LEF.
Por último, podemos concluir con la reflexión de algún autor de que si el justiprecio fuera justo los potenciales reversionistas no tendrían interés en recuperar sus bienes.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse, y para la petición de reversión de D. G. D. M., respecto a la parcela de su causante, tal ley era la LEF de 1954, todavía no modificada por la LOE, con fundamento en lo dispuesto en su Disposición Transitoria Segunda. Por el contrario, a la petición de reversión de los causahabientes de D. L. C. C., respecto a la parcela expropiada a su causante, le es aplicable la reforma introducida por la LOE en la LEF y, por tanto, la Consejería debería oponer frente a éstos la excepción a la reversión por permanencia al fin que justificó la expropiación durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio, si se acredita tal concurrencia, y/o la prescripción de la acción para el ejercicio del derecho de reversión (20 años desde la toma de posesión).
SEGUNDA.- Se ponen de manifiesto a la Consejería consultante para su consideración otras cuestiones que derivan del expediente, especialmente las siguientes:
- No consta la acreditación de la representación con la que dice actuar G. D. M. respecto a los herederos de otro causante (Consideración Quinta, II, 1.a).
- Debe otorgarse un trámite de audiencia a los dos hermanos del reversionista, que han comparecido en el expediente, para que acrediten los derechos que dicen ostentar (Consideración Quinta, II, 1.c).
- Los derechos del reversionista se materializan en la parcela de su causante (no en cuotas de la finca resultado de la agrupación), debiendo modificarse a este respecto el borrador de Orden, también para excluir del reconocimiento del derecho de reversión a los herederos de D. L. C. C. respecto a la parcela expropiada de su causante (Consideración Quinta, II, 1. d).
- Consecuencia del reconocimiento del derecho de reversión a D. G. D. M. sería la división de las parcelas agrupadas en la finca núm. X para acomodarla a las titularidades resultantes del derecho ejercitado (Consideración Quinta, II, 1.d).
- Para la valoración de la parcela del reversionista han de tenerse en cuenta las consideraciones que se realizan en la Consideración Quinta, III.
No obstante, V.E. resolverá.
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