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Extracto de Doctrina
El carácter unitario de la ordenación de la AIR y la afección a dos términos municipales hubiera requerido de un instrumento de ordenación supramunicipal en desarrollo de las DOT, como recomendó este Consejo Jurídico en los Dictámenes 45/2000 y 53/2004, habiendo sido manifiestamente insuficiente, a tenor de la justificación dada, la declaración de tal carácter unitario por la AIR.
PRIMERO.- Según el expediente remitido, el procedimiento de elaboración se inicia en la Dirección General del Territorio y Vivienda con la documentación justificativa de la exención de evaluación ambiental estratégica de la modificación núm. 2 de las Directrices y del Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, integrada por las siguientes actuaciones:
1. Borrador del Decreto que tiene por objeto tres modificaciones:
- Artículo 1: modificación de las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (DOT en lo sucesivo), aprobadas por Decreto 57/2004, de 18 de junio, consistente en incorporar al artículo 35 de su normativa el carácter unitario del desarrollo urbanístico de la zona afectada por la Actuación de Interés Regional Marina de Cope y su remisión al planeamiento urbanístico para la división en sectores.
- Artículo 2: modificación del artículo 21 del Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (POT en lo sucesivo) aprobado por el citado Decreto 57/2004, para habilitar ciertos usos en el Suelo de Protección Paisajística distintos a los previstos en el anexo V de dicho Plan, condicionado a la aprobación de un estudio del paisaje por la Dirección General competente en la materia.
- Artículo 3: modificación del artículo 7 del Decreto 258/2007, de 13 de julio, por el que se establece el contenido y el procedimiento de los estudios de inundabilidad en el ámbito del POT, consistente en anudar el efecto de la delimitación definitiva del Suelo de Protección de Cauces a la aprobación de los estudios de inundabilidad, modificando el artículo 24 del POT y excluyendo del Suelo de Protección de Cauces a los que cuenten con un programa de actuación urbanística definitivamente aprobado (modificación del artículo 23 POT).
2. Análisis ambiental de las modificaciones elaborado por los Servicios de Ordenación del Territorio y Jurídico-Administrativo, con el visto bueno del Subdirector de la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio, en aplicación de los criterios del Anexo II de la Ley 9/2006, de 28 de abril, que concluye en la innecesariedad de sometimiento de las modificaciones aludidas a la Evaluación Ambiental Estratégica.
3. Informe de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental de 20 de julio de 2009, sobre el procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica de las modificaciones proyectadas, que concluye, tras las consultas realizadas, que la introducida al artículo 35 DOT no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, así como las que afectan a los artículos 23 y 24 POT con ciertas condiciones. Excluye de su pronunciamiento a la modificación propuesta del artículo 21 POT por precisar un análisis más detallado.
SEGUNDO.- El segundo borrador del Proyecto de Decreto (folios 92 a 99), del que ya se excluye la modificación al artículo 21 POT que afectaba a los Suelos de Protección Paisajística, es sometido a informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial que lo emite en su sesión de 22 de julio de 2009, en el sentido de informar favorablemente su contenido.
TERCERO.- Constan en el expediente sendos informes de los Jefes de Servicio de Ordenación del Territorio y Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio, de 24 de julio de 2009, que informan favorablemente el proyecto de Decreto, tras lo cual, por Orden del titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 29 de julio de 2009 se aprueba inicialmente la Modificación núm. 2 DOT (que afecta al artículo 35 de la normativa) y del POT (que afecta a los artículos 23 y 24), sometiéndola a información pública durante 20 días en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM de 20 de agosto de 2009) y en dos diarios de difusión regional, así como se otorga un trámite de audiencia a los departamentos de la Administración regional, Ayuntamientos afectados y Administración General del Estado, según los folios 127 a 201 del expediente.
Resultado del anterior trámite son los informes que obran en los folios 207 a 221 del expediente, y que son resumidos por los Servicios citados en el informe de 28 de septiembre de 2009.
CUARTO.- Seguidamente se incorporan al procedimiento los siguientes documentos e informes suscritos todos ellos por los mismos Servicios del centro directivo competente, elaborados en la misma fecha (el 28 de septiembre de 2009):
- Memoria de oportunidad y necesidad del Proyecto de Decreto (folios 228 a 231).
- Informe sobre ausencia de impacto de género de la disposición proyectada (folio 225).
- Informe económico (folios 226 y 227).
QUINTO.- La propuesta de la disposición reglamentaria, suscrita por el titular del centro directivo (folios 239 a 244) y elevada al Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, es sometida a informe del Servicio Jurídico del citado departamento, que se emite el 13 de octubre de 2009 en el sentido de recordar, en relación con una de las modificaciones propuestas (el efecto automático de la modificación de la delimitación del Suelo de Protección de Cauces respecto al POT), el parecer de este Consejo Jurídico expresado en el Dictamen núm. 24/2007, remitiéndose a lo que finalmente considere este Órgano Consultivo.
Frente a las dudas suscitadas por el informe expresado, el Director General del Territorio y Vivienda, mediante diligencia de 23 de octubre de 2009, expresa que una de las finalidades de la modificación es la aclaración de tales aspectos (folios 254 y 255).
SEXTO.- El 20 de octubre de 2009, el Vicesecretario de la Consejería consultante emite informe jurídico favorable al proyecto de Decreto por el rango adoptado y por el procedimiento seguido, indicando los trámites ulteriores que proceden.
SÉPTIMO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe el 23 de noviembre de 2009, alcanzando las siguientes conclusiones:
"1.- Se informa favorablemente la modificación propuesta del artículo 35 de las Directrices aprobadas por Decreto 57/2004, de 18 de junio, siempre que se unan al expediente los antecedentes y la justificación de carácter técnico señalados en el presente informe.
2.- Se informan desfavorablemente las modificaciones propuestas de los artículos 23 y 24 del Plan de Ordenación Territorial aprobado por Decreto 57/2004, de 18 de junio, y la del artículo 7 del Decreto 258/2007, de 13 de julio, por los motivos ya expuestos en el cuerpo de este Dictamen".
OCTAVO.- A consecuencia del informe del órgano preinformante, el centro directivo competente redacta una ampliación de la Memoria de la oportunidad y necesidad de la modificación al artículo 35 DOT (folios 288 a 290), en la que se expresa que con la nueva redacción se pretende orientar la de las modificaciones de los Planes Generales de Ordenación Municipal de Lorca y Águilas, así como los instrumentos de planeamiento de desarrollo que en su caso se aprueben. De otra parte, sostiene, en base al principio de jerarquía normativa, que con la modificación de las DOT se está incidiendo también en la Actuación de Interés Regional de Marina de Cope, en tanto la división de sectores que contiene es meramente indicativa, y que corresponde su concreción al planeamiento urbanístico.
Asimismo, el 3 de junio de 2010, los Servicios implicados en la tramitación del presente Proyecto realizan una corrección de errores en las referencias normativas del informe sobre el análisis ambiental de las modificaciones.
NOVENO.- A resultas de las observaciones realizadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, analizadas y valoradas por el informe del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General del Territorio y Vivienda de 21 de mayo de 2010, se modifica el Proyecto de Decreto, que se contrae a partir de ese momento a la modificación del artículo 35 DOT, excluyendo las propuestas a los Suelos de Protección de Cauces, en relación con los efectos de los estudios de inundabilidad (artículos 23 y 24 DOT y 7 del Decreto 258/2007).
DÉCIMO.- Con fecha 13 de julio de 2010 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El proyecto sometido a consulta tiene por objeto introducir una modificación a la normativa del Decreto 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban "las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia", concretamente al artículo 35, sobre las características de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope, conforme a la copia autorizada diligenciada por el Secretario General de la Consejería Consultante el 8 de julio de 2010.
Se ha recabado el Dictamen por el órgano consultante con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 12.5 de nuestra Ley de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo).
Sobre su carácter, en relación con los instrumentos de ordenación del territorio, concretamente con las Directrices de las que forma parte el precepto afectado (artículo 35), según la Disposición final primera del Decreto 57/2004, este Órgano Consultivo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiterados Dictámenes (por todos, los núms. 46/2004 y 136/2005), habiendo sido objeto de recopilación nuestra doctrina en la Memoria correspondiente al año 2004, a cuyas consideraciones nos remitimos.
SEGUNDA.- Tramitación seguida.
La Consejería consultante se ha ajustado adecuadamente a los dos procedimientos previstos en la normativa regional que afectan a la elaboración del proyecto sometido a consulta: en tanto modificación de un instrumento de ordenación del territorio, se han seguido los trámites específicos previstos para alterar las DOT en el artículo 23 TRLSRM; por otra parte, en tanto disposición de carácter general, se ha completado con los trámites exigidos, con carácter general, por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. También se ha cumplimentado, por exigencias de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente, el trámite previsto para considerar que la modificación proyectada al artículo 35 DOT no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, que exigirían someterla a un procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, trámite que ha culminado con el informe de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental el 20 de julio de 2009 (folios 83 a 91).
En suma, cabe destacar lo completo del procedimiento seguido, sin perjuicio de realizar las siguientes consideraciones:
1ª) No se han incorporado al expediente los antecedentes de la modificación propuesta anteriores al cumplimiento del trámite ambiental, lo que de alguna manera hubiera permitido reflejar en el procedimiento la iniciativa de la Modificación, como viene a poner de relieve una de las observaciones realizadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, teniendo en cuenta que la elaboración de las Directrices o sus modificaciones corresponde a la Consejería en donde radiquen las competencias objeto de regulación (artículo 22.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, en lo sucesivo TRLSRM).
No obstante lo anterior, en la hipótesis de que el impulso inicial hubiera correspondido al Consorcio "Marina de Cope", constituido por la Administración regional y los Ayuntamientos de Lorca y Águilas, no existe ningún obstáculo legal para incorporar tales antecedentes, si existieren, a la vista de las funciones que se le reconocen a este Consorcio por el Convenio de Colaboración publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia el 24 de diciembre de 2004 (artículo 5).
2ª) El procedimiento del Proyecto de Decreto refleja que el centro directivo competente ha valorado y asumido las observaciones realizadas por los órganos preinformantes, muy singularmente las procedentes de la Dirección de los Servicios Jurídicos que afectaban a otras modificaciones también abordadas por el Proyecto, pero cuestionadas jurídicamente, lo que permite sostener una valoración positiva de la tramitación seguida.
3ª) Se ha adoptado en el presente supuesto el procedimiento abreviado, conforme a las previsiones del artículo 23 TRLSRM para aquellas modificaciones que traten de cambiar algún aspecto no sustancial de las DOT, sin afectar de forma esencial a su contenido. Encontrándonos ante dos conceptos jurídicos indeterminados (sustancial y esencial), cuya casuística plantea a la hora de concretarlos ciertas dificultades, como puso de manifiesto el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 45/00, resulta especialmente relevante la motivación técnica y jurídica para encauzar la modificación planteada en uno u otro procedimiento (procedimiento general o abreviado), obrando en el expediente el informe del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General del Territorio y Vivienda de 21 de mayo de 2010, que justifica la tramitación abreviada adoptada, en tanto se regula una cuestión que atañe a la gestión urbanística de la ordenación prevista, deduciéndose de ello que no tiene incidencia estructural en el modelo territorial, ni en los parámetros esenciales de la misma que no han sido alterados.
TERCERA.- Las previsiones de los instrumentos de ordenación territorial vigentes sobre el objeto de la modificación propuesta.
1. Las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral (DOT).
La redacción vigente del artículo 35 de la normativa de las DOT, aprobada por Decreto 57/2004, es la siguiente:
"Dentro del ámbito geográfico delimitado en el Anexo III, el proceso urbanizador en la zona de Marina de Cope deberá adaptarse a las siguientes características:
Superficie del Área, incluidos los Sistemas Generales: 21.276.621 m2.
Índice de edificabilidad del Área, incluidos los Sistemas Generales: 0,14 m2/m2.
Sistemas Generales. Superior al 20% del Área y hasta el máximo permitido por la Ley del Suelo.
Los datos de la superficie del Área y de sus límites tienen carácter orientativo, concretándose en la Actuación de Interés Regional de Marina de Cope que a tal efecto se apruebe.
El planeamiento de desarrollo dada su situación entre dos zonas LIC (Lugares de Importancia Comunitaria) incluirá medidas dirigidas a preservar los Hábitats existentes según la Directiva Hábitat 92/CEE y RD 1997/1995 y la conexión entre ambos lugares".
Por tanto, en lo que concierne a la superficie del Área y sus límites se remite a la Actuación de Interés Regional Marina de Cope.
2. La Actuación de Interés Regional Marina de Cope (AIR)
La AIR fue aprobada por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2004, desarrollando las previsiones anteriores de las DOT en el siguiente sentido:
a) En el apartado 3.2 (Contenido de la Actuación), se delimita un ámbito con una superficie de 21.156.245 m2 que incluyen 10.578,123 m2 (50%) de suelo para uso turístico y residencial, 5.289,061 m2 (25%) de sistemas generales en los que se incluye la protección paisajística y 5.289.061 m2 (25%) de zona deportiva, dentro de la que se incluye la protección de cauces. Expresamente se dice que esta Actuación se interpreta como unitaria, al margen de la circunstancia de que el suelo se encuentre dividido entre los términos municipales de Águilas (el 68%) y Lorca (un 32%). Por tanto, la AIR alude al carácter unitario de la Actuación.
b) La AIR divide la actuación por sectores, atendiendo a los criterios de pertenencia a ámbito territorial y topográfico, estableciendo dos sectores en el ámbito de Lorca y tres en el de Águilas (apartado 4.2, sobre normas de desarrollo). Además, se señala que dentro de cada sector se incluirán los Sistemas Generales de Comunicaciones, de Infraestructuras y de Servicios, de Espacios Libres, de Equipamiento Comunitario y Sistema General Portuario, cuya ubicación y superficies se determinará en el planeamiento de desarrollo.
En suma, la AIR contempla cinco sectores, remitiéndose al planeamiento urbanístico de desarrollo la ordenación y adscripción de los Sistemas Generales.
3. El Proyecto de Decreto objeto de consulta.
Modifica la redacción del artículo 35 DOT antes transcrita, en un triple sentido:
a) Se remite en cuanto a los datos de superficie del área y de sus límites a los instrumentos de ordenación que a tal efecto se aprueben, en lugar de remitirse a la AIR de Marina de Cope.
b) Se añade un apartado 3 que expresa que el desarrollo de la Actuación tiene un carácter unitario, pudiéndose contemplar, a efectos indicativos, en los instrumentos de ordenación su subdivisión en sectores, que en todo caso deberán establecerse o concretarse en el planeamiento urbanístico, de forma que se garantice una ejecución integrada y una gestión viable. Implica, por tanto, que la sectorización contenida en la AIR no es vinculante, siendo en última instancia determinada por los planeamientos urbanísticos.
c) Se mejora la redacción formal del artículo 35, dividendo su contenido en epígrafes, a diferencia de la redacción vigente.
CUARTA.- Sobre el contenido del Proyecto de Decreto.
1. Cuestiones de técnica normativa.
a) Debe adecuarse el título del proyecto al objeto de la modificación, excluyendo la referencia al POT, al que no afecta la modificación sometida a consulta, salvo que se cite en el título al Decreto 57/2004 por el que se aprobaron conjuntamente las DOT y el POT.
b) Conforme al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (BOE de 29 de julio), en las disposiciones normativas distintas de los anteproyectos de Ley no se debe titular su parte expositiva, conforme a lo señalado por el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, el núm. 7/2007).
c) Con la finalidad de aunar las previsiones específicas del artículo 23 TRLSRM con el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias (artículo 53 de la Ley 6/2004), debe reflejarse en el Artículo Único que con este Decreto se aprueba definitivamente la Modificación de las DOT, sugiriéndose a este respecto la siguiente redacción:
"Se aprueba definitivamente la modificación del artículo 35 del texto normativo de las Directrices (…), quedando redactado de la siguiente forma (…)".
2. El carácter unitario de la Actuación.
La modificación tiene por finalidad, según la parte expositiva, que el desarrollo por los instrumentos de planeamiento urbanístico de la zona afectada por la AIR Marina de Cope tenga un carácter unitario, pudiendo establecerse cuantas divisiones sean necesarias a efectos urbanísticos y de gestión.
No cabe duda que el carácter unitario de la ordenación de la AIR y la afección a dos términos municipales hubiera requerido de un instrumento de ordenación supramunicipal en desarrollo de las DOT, como recomendó este Consejo Jurídico en los Dictámenes 45/2000 y 53/2004, habiendo sido manifiestamente insuficiente, a tenor de la justificación dada, la declaración de tal carácter unitario por la AIR. En el primero de los Dictámenes indicados, sobre el Anteproyecto de Ley del Suelo de la Región de Murcia, se indicaba sobre la regulación general de las AIR:
"No obstante, en relación con la regulación concreta de esta figura por el Anteproyecto, bajo la denominación de Actuación de Interés Regional se contemplan dos tipos de actuaciones diferentes (artículo 38), una encuadrable en la competencia de ordenación del territorio (los proyectos supramunicipales de uso y dominio público, como carreteras, puertos, obras hidráulicas, dotaciones, etc., recogidos en el apartado 1, b) del citado artículo) y, otra, más próxima al ejercicio de una competencia urbanística de carácter regional, consistente en la ordenación de las zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico y social de la región mediante actuaciones en materia de vivienda, actividades (...), prevista en el apartado 38.1,a). De ahí que deban distinguirse en el Anteproyecto, en cuanto a sus requisitos y efectos, ambas actuaciones que se declaran de interés regional."
Por ello, se concluía en aquel Dictamen (el núm. 45/00) con respecto al segundo supuesto (la ordenación y gestión de zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico"), que tal declaración debería ir acompañada de los correspondientes instrumentos de planificación y gestión, puesto que se trata de "zonas regionales", no de proyectos aislados, por lo que no parecía lógico que con tal declaración se produjera la modificación automática del planeamiento, señalando la posibilidad de que tales instrumentos de ordenación supramunicipal fueran tramitados por la Administración Regional.
En el posterior Dictamen 53/2004, sobre el Proyecto de AIR de Marina de Cope, este Órgano Consultivo trató de reconducir dicha Actuación en el cauce de un instrumento jurídico de ordenación territorial propio de un Plan de Ordenación Territorial para el desarrollo de las determinaciones proyectadas en lo que se refería a la planificación de la Actuación (en el entendimiento de que no existía obstáculo a que las Directrices se desarrollaran a través de distintos Planes de Ordenación Territorial, e incluso estaría plenamente justificado), a la vista de los fines que ostentan tales instrumentos de ordenación territorial, según los artículos 26.2 y 3 (este último sobre coordinación del planeamiento municipal) y 27 del TRLSRM. Sobre el alcance de la competencia autonómica, se decía en aquel Dictamen: "por lo que se refiere al alcance de la facultad coordinadora autonómica, aplicada al caso que nos ocupa, se proyecta en un doble plano. A nivel de planificación, habrá de consistir en el establecimiento de criterios para conseguir la homogeneización y coherencia de la ordenación pormenorizada de los sectores, es decir, en el establecimiento de los criterios básicos que habrían de seguirse en su formulación (municipal o particular, ex artículo 31 LSRM) y aprobación de los correspondientes planes parciales." Todo ello sin olvidar la existencia de otras alternativas urbanísticas previstas en el TRLSRM, como la competencia atribuida a la Dirección General competente en la materia para tramitar los instrumentos de planeamiento que afecten a más de un municipio (modificación de Planes), siempre y cuando exista acuerdo con los Ayuntamientos afectados, conforme al artículo 143 del citado Texto Refundido.
Sin embargo, no han sido ninguna de las citadas vías las escogidas para otorgar este tratamiento unitario también pretendido por la AIR, sino que se va a articular directamente a través de las modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación de los municipios de Águilas y Lorca, lo que explicaría la modificación de las DOT ahora proyectada si bien, sobre el estado de la tramitación de ambas modificaciones de los Planes Generales, nada se concreta en la Memoria justificativa del proyecto.
4. Sobre la concreta normación.
a) El artículo 35.2 del proyecto se remite para la determinación de la superficie del área y de sus límites a "los instrumentos de ordenación que a tal efecto se aprueben", en lugar de remitirse a la AIR de Marina de Cope según la redacción vigente.
No existe ningún obstáculo para la pretendida modificación, si se tiene en cuenta que la superficie del Área y de sus límites se recoge con carácter orientativo en las DOT, salvo que por las consecuencias derivadas de tal habilitación a los instrumentos de ordenación pudieran verse alteradas otras determinaciones distintas de la AIR de Marina de Cope definitivamente aprobada, en cuyo caso habría de ser modificada tal Actuación, con carácter previo a cualquier modificación de los Planes Generales Municipales, pues las relaciones entre los instrumentos de ordenación territorial no sólo se basan en el principio de jerarquía, sino también en la funcionalidad y especialidad, puesto que cada instrumento posee una finalidad y contenido propio conforme al TRLSRM, de forma que sólo puede ser modificado a través de los procedimientos legalmente establecidos en el citado Texto Refundido, salvo habilitaciones específicas previstas en dicha norma respecto a los contenidos de los instrumentos de categoría inferior.
Resulta de interés para ilustrar las relaciones entre los instrumentos de planificación la siguiente consideración contenida en la STS, Sala 3ª, de 26 de junio de 2009:
"En general, todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v.gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio (…)
De otra parte, en la redacción propuesta se emplea el término "instrumento de ordenación", cuando en el apartado siguiente se alude a instrumentos de planeamiento urbanístico. Si con la primera expresión se pretende aludir a los Planes Generales Municipales de Ordenación de los términos afectados, deberían ser citados de tal modo, dado que dichos Planes Generales también son instrumentos de planeamiento urbanístico en la concepción del TRLSRM. Distinto parecer suscitaría si con esta expresión se quisiera englobar a cualquier instrumento de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico, pero esta interpretación no concuerda con la finalidad de la modificación proyectada y con la regulación contenida en el apartado 3 del artículo 35 propuesto.
b) El apartado 3 del artículo 35 establece "que el desarrollo de la Actuación tendrá un carácter unitario, pudiendo contemplarse, a efectos indicativos en los instrumentos de ordenación, su subdivisión en sectores, que en todo caso deberán establecerse o concretarse en el planeamiento urbanístico, de forma que se garantice una ejecución integrada y una gestión viable".
Con esta redacción (a la que debería añadirse una coma tras indicativos), las Directrices remiten la sectorización, en última instancia, al planeamiento urbanístico de desarrollo, sin perjuicio de que los Planes Generales Municipales de Ordenación Municipal (PGMO) puedan contener una subdivisión a efectos indicativos, con la finalidad expresada en la parte expositiva del proyecto de garantizar una gestión viable, justificándose, además, en que la sectorización es una técnica propia de este tipo de planes para atender a la justa distribución de beneficios y cargas.
Ciertamente, como expone el informe del Servicio Jurídico Administrativo del centro directivo competente, tal previsión se acomoda al articulado del TRLSRM, en tanto corresponde a los Planes Generales Municipales establecer sectores de planeamiento y la forma y las condiciones en que podrán delimitarse e incorporarse al desarrollo urbano (artículo 97.3 TRLSRM); cuando se trate de suelo urbanizable sin sectorizar, el artículo 101.2,a) del citado Texto Refundido establece que los Planes Generales contendrán los criterios para la delimitación de sectores, de forma que se garantice su adecuada inserción en la estructura establecida en el Plan y constituyan una unidad geográfica y urbanística integrada, correspondiendo su concreción a los instrumentos de planeamiento de desarrollo. De acuerdo con lo expresado, la previsión establecida en el proyecto sobre "el carácter indicativo de la subdivisión en sectores en los instrumentos de ordenación (Planes Generales)" se acomodaría a tales previsiones normativas; sin embargo, no sería así en el caso de que se tratara de un suelo urbanizable sectorizado (nada se dice a este respecto en el expediente sobre las previsiones de las modificaciones de los Planes Generales), pues en tal hipótesis corresponde al planeamiento general la delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo urbanístico (artículo 101.1,a TRLSRM), no al planeamiento de desarrollo.
Una consecuencia derivada de esta modificación es que los sectores previstos en la AIR de Marina de Cope serán meramente indicativos, característica sobre la que puede afirmarse, según expresa la parte expositiva del proyecto, que late en el acuerdo de aprobación de la AIR, al diferir la ubicación de las superficies y ubicación de los Sistemas Generales al planeamiento de desarrollo (apartado 4.3 de la normativa de la AIR), si bien no puede manifestarse con tanta rotundidad en el párrafo cuarto que "en la AIR la configuración de los sectores fue una sobredeterminación no vinculante", pues nada se dice a este respecto en el acuerdo de aprobación y, en tal caso, carecería de sentido la presente modificación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede elevar por la Consejería proponente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma el proyecto de Decreto, objeto de consulta, para su aprobación definitiva, considerándose observaciones de carácter esencial las relativas a las cuestiones de técnica normativa (Consideración Cuarta, 1).
SEGUNDA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico, recomendando a la Consejería consultante que valore las consideraciones realizadas en la Consideración Cuarta, apartado 3.
No obstante, V.E. resolverá.
