Dictamen 264/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de septiembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficios registrados los días 5 de agosto de 2014, y 28 de abril y 7 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de --, como consecuencia de los daños sufridos por el mal funcionamiento de las Administraciones Local, Autonómica y Estatal en las obras ejecutadas en el municipio de Los Alcázares (expte. 236/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 29 de abril de 2013 (registro de entrada) se presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por x, en representación de --, frente a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por los daños y perjuicios sufridos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos del Ayuntamiento de Los Alcázares, de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de la Demarcación de Costas del Estado en Murcia, por los siguientes hechos que se describen de forma sucinta siguiendo el relato del escrito de reclamación:

1. -- (la mercantil -- en lo sucesivo) es propietaria de un solar en Los Alcázares, que le pertenece por compraventa realizada el día 27 de diciembre de 2002, según acredita con la escritura que acompaña.

Según expone, la mercantil presentó en el Ayuntamiento de Los Alcázares un proyecto para obtener licencia de obras para realizar 20 viviendas y garaje en paseo Espejo, calles Miramar y de los Pinos, suscrito por el arquitecto x, que consta en los archivos de las Administraciones implicadas.

Dicho proyecto fue objeto de diversos informes municipales, concretamente se citan el emitido el 9 de octubre de 2006 por el arquitecto municipal, x, que es desfavorable por dos razones: porque se proyectan menos plazas de garajes que viviendas y porque se ubica en la servidumbre del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT), siendo necesaria la autorización de la Administración regional. El Secretario de la Corporación, x, también emite informe el mismo día 9 de octubre y en igual sentido que el técnico municipal.

Según refiere, la Comisión Informativa de Urbanismo del Ayuntamiento informa desfavorablemente el proyecto, al igual que la Junta de Gobierno Local el 16 de octubre de 2006.

2. Dada la confluencia competencial de las tres Administraciones, la mercantil -- solicitó el 31 de julio de 2006 a la Demarcación de Costas del Estado en Murcia que emitiera informe favorable a la edificación proyectada, que fue evacuado el 9 de septiembre de 2006 en el seno del expediente OSP 145/2006 instruido por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, señalando la Demarcación que se estaba realizando un nuevo deslinde (respecto al que se afirma que no fue notificada la mercantil interesada) y que el proyecto sólo está afectado por la servidumbre de protección del DPMT y que las viviendas, al estar fuera de la servidumbre de protección, no están afectadas por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en lo sucesivo Ley de Costas). Expone que el deslinde fue aprobado por Orden Ministerial de 30 de noviembre de 2006.

3. Se presentó un modificado al proyecto los días 30 de abril y 3 de octubre de 2007, que reduce de 20 a 19 las viviendas, sin que haya modificación exterior, siendo informado favorablemente por el arquitecto municipal y por el letrado municipal.

4. El 3 de agosto de 2007, la Demarcación de Costas remite a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas de la Administración regional un informe relativo a la solicitud de autorización de las obras de edificación de 20 viviendas y garaje en la servidumbre de protección, que vuelve a incidir en que el proyecto, en su edificación, no tenía afección a la servidumbre de protección, no así los cerramientos y escaleras de acceso a las viviendas, que ocupaban la servidumbre.

Se destaca por la mercantil reclamante que la Demarcación de Costas en Murcia no señaló que el edificio invadiera el Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT) en el referido informe, en el que se informó favorablemente las obras de cerramiento de muro opaco de 1m. de altura, así como las escaleras de acceso a la planta baja por debajo de la cota + 1 m. en la servidumbre de protección, dado que los nuevos planos y escrito aportado por el interesado el 17 de julio de 2007 se ajustan a lo dispuesto en el artículo 44.3 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas (Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas).

Después del indicado informe de la Demarcación de Costas de 3 de agosto de 2007, el Director General de Puertos y Costas de la Administración regional dicta una resolución de 24 de septiembre de 2007, en la que autoriza las obras solicitadas en la servidumbre de protección de cerramiento de muros y escalera. Dicha resolución fue notificada al Ayuntamiento de Los Alcázares y a la Demarcación de Costas en Murcia, que no pusieron ninguna objeción al respecto.

5. El 13 de febrero de 2008, el Alcalde del Ayuntamiento de Los Alcázares otorga licencia de obras a la mercantil -- para la construcción de 19 viviendas y garaje.

Al disponer de las autorizaciones y licencia descritas, la mercantil inició las obras a principios del año 2008. Expone que abonó la cantidad de 46.299 euros por la licencia de obras y por otros conceptos, entre los que se incluía la tira de cuerdas, si bien ésta no fue realizada por los técnicos municipales según ha podido conocer el 26 de septiembre de 2012.

6. Tras relacionar los expedientes sancionadores incoados por la Demarcación de Costas en Murcia a la mercantil en relación con la colocación de un cartel publicitario y una grúa y vallado provisional sobre el demanio, y señalar que obtuvo autorización en precario por resolución de 6 de abril de 2009 para la colocación del citado vallado provisional y la construcción de una plataforma para instalar la grúa, expone que después de 35 meses, cuando estaban prácticamente terminadas las obras, la Demarcación de Costas instruye el expediente SAN 01/11/30/0007-2, a instancias del Servicio de Vigilancia de Costas, por obras de construcción del vuelo en fachada de dos plantas del edificio, invadiendo con unas dimensiones aproximadas de 50 cms. de profundidad por 24 metros lineales de longitud de fachada el DPMT, ubicado entre los hitos DP-70 y DP-72 del deslinde aprobado por O.M. del 16/11/76, en la playa del Espejo, acordándose incoar expediente sancionador y dar traslado a la Consejería competente de la Administración regional y al Ayuntamiento de Los Alcázares. En el seno del expediente sancionador se presentaron alegaciones, documentos y recursos procedentes, según se expresa por el representante de la mercantil, que sostiene que hay coincidencia entre el proyecto que obtuvo licencia y las obras ejecutadas según el informe de su arquitecto que aporta.

La mercantil reclamante destaca en la reclamación que la Demarcación de Costas se olvida de sus propios informes favorables en los expedientes OSP-145/2006 y SP-1608/2006 de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, atribuyendo la situación actual a un funcionamiento anormal de la Demarcación de Costas, de la Administración regional y del Ayuntamiento de Los Alcázares, pues la supuesta invasión del DPMT se podría haber indicado en el momento de otorgar la autorización o la licencia correspondiente. Destaca que dicha situación se podrían haber evitado durante las numerosas inspecciones de dichas Administraciones, citando a este respecto que el Servicio de Vigilancia de la Demarcación de Costas denunció el 21 de abril de 2008 la colocación de un vallado entre los hitos DP-70 y DP-71, en la misma ubicación en la que supuestamente se habría cometido la infracción a la Ley Costas. En su opinión, resulta sorprendente que no se denuncien los voladizos en el 2008 y sí en el año 2011, cuando ya estaban terminados antes de la fecha de la primera denuncia.

Posteriormente se centra aún más en el funcionamiento de la Demarcación de Costas en Murcia y en los mecanismos defensivos adoptados por la mercantil en relación con el expediente sancionador SAN 01/11/30/0007-2, expresando que ninguno de los argumentos esgrimidos fueron aceptados por dicha Demarcación, que lo resolvió mediante resolución de 27 de diciembre de 2011, en la que se le impone una sanción de 5.737,66 euros y el levantamiento de las obras que concreta (vuelo de las plantas primera y segunda y cubierta que vuelan sobre la planta baja y el sótano 80 cm. introduciéndose en DPMT 20,57m2 cada uno de ellos y alero de la cubierta del tejado que sobresale en orden a unos 30 cm., que se introduce en DPMT 7,30 m2); igualmente, según expone, fue desestimado el recurso interpuesto por resolución de 24 de abril de 2012 de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del  Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Expone que el funcionamiento anormal de la Demarcación de Costas en Murcia ha seguido con posterioridad, hasta el punto de que su petición de nulidad de los deslindes no ha sido resuelta, ni la petición de un nuevo deslinde que tampoco ha sido atendida.

Sostiene en otro apartado del escrito de reclamación que si las Administraciones Local, Autonómica y Central hubieran funcionado correctamente, el proyecto se habría adaptado a la legislación de costas sin que hubiese habido ningún expediente sancionador en el año 2011, que acabó en el año 2012, acordando multa y el levantamiento de vuelos y aleros. Funcionamiento anormal que también entiende que se ha producido al aprobarse el deslinde del año 2006, ya que no fue notificado porque no era colindante con el DPMT, aunque al mismo tiempo se le sanciona por invadir dicho dominio público.

Respecto a los daños causados, la mercantil concreta los siguientes:

-Daño moral por la cantidad de 24.544,27 euros, debido al impacto emocional que supone que una obra autorizada tenga orden de derribo parcial.

-Daños patrimoniales por la providencia de apremio de la Administración Tributaria, como consecuencia de la resolución de 27 de diciembre de 2011 de la Demarcación de Costas, por importe de 6.885,19 euros y por el presupuesto de retirada de los elementos sancionados y reconstrucción de los mismos para adaptarlos al DPMT, que asciende a la cantidad de 183.295,21 euros, con el fin de dar cumplimiento a la resolución indicada. No obstante, solicita subsidiariamente que las tres Administraciones procedan a retirar los vuelos y aleros por la situación patrimonial de la mercantil.

Sobre la concurrencia de culpas sostiene que resulta forzoso concluir la existencia de responsabilidad patrimonial solidaria de las tres Administraciones, sin individualizar la intensidad del daño que corresponde a cada una, concretando el dies a quo en la fecha de la notificación de la resolución de 24 de abril de 2012 de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio competente en materia de costas (notificada a la mercantil el 30 siguiente), por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Demarcación de Costas en Murcia de 27 de diciembre de 2011.

Finalmente, solicita la cantidad de 214.724,67 euros como consecuencia de los daños sufridos por el anormal funcionamiento de las Administraciones Local, Autonómica y Central; subsidiariamente solicita que las obras para retirar los vuelos y aleros sean realizadas por las tres Administraciones responsables solidariamente.

Afirma también que ha presentado la misma reclamación ante las tres Administraciones proponiendo, como medios de prueba, la documental que acompaña al escrito de reclamación, así como más documental consistente en que se dirija oficio a la Demarcación de Costas del Estado en Murcia para que remita los expedientes que relaciona y que se pida al Ayuntamiento de Los Alcázares el expediente de licencia de obras. También que se dirija oficio al Catastro de Murcia para que informe sobre la inscripción del deslinde de DPMT, haciendo especial hincapié en el tramo situado entre los mojones DP-70 y DP-72. Asimismo se propone prueba pericial a fin de que por arquitecto se realice informe para que valore si el proyecto ejecutado se corresponde al autorizado por las tres Administraciones para determinar si se invadió o no el demanio, así como la testifical del arquitecto técnico del proyecto aprobado y autorizado.

A la reclamación se acompañan los documentos que figuran en los folios 1 a 89 del expediente.

SEGUNDO.- El órgano instructor se dirige a la mercantil reclamante para suministrarle la información prevista en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Igualmente se le requiere para que subsane y mejore determinados extremos del escrito de reclamación relacionados en los folios 107 y 108, siendo cumplimentado por el representante de la mercantil el 27 de mayo de 2013 (folios 116 a 151).

Simultáneamente el órgano instructor remite la reclamación de responsabilidad patrimonial a las otras Administraciones frente a las que también se ejercita mediante sendos escritos, así como para que aporten la prueba documental propuesta por la mercantil interesada. También se dirige oficio a la Gerencia Regional del Catastro de Murcia para que emita informe en los términos solicitados por la parte reclamante.

TERCERO.- La Jefa de Servicio de Costas de la Dirección General de Transportes y Puertos emite informe relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial en fecha 29 de mayo de 2013 con el siguiente contenido (folios 152 y 153):

"Esta Dirección General ha seguido el trámite previsto en la Ley 22/1988, de Costas, en concreto el trámite previsto en el artículo 49 del Reglamento General para su Desarrollo y Ejecución. Según el mismo, en el proceso de autorización de obras situado en servidumbre de protección del DPMT "...se solicitará, con carácter previo a su resolución, informe del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en cuanto a la delimitación de la ribera del mar, línea de deslinde, mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar e incidencia de las construcciones y de las actividades que las mismas generen sobre la integridad del dominio público. Dicho informe, que es preceptivo y vinculante en lo que se refiere a la delimitación del dominio público y sus servidumbres, refleja tal y como se recoge en el apartado 1 de los antecedentes del presente informe, que dichas obras no se ven afectadas por la vigente Ley de Costas, pero que en servidumbre de protección se sitúan cerramientos y escaleras de acceso a viviendas que sí se ven afectadas, y en base al mismo se otorgó la pertinente autorización para las obras situadas en Servidumbre de Protección.

La responsabilidad patrimonial derivada de la invasión de la edificación en zona de DPMT no es competencia de esta Dirección General, y debe dirigirse a la Dirección General de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente".

CUARTO.- Consta que por oficio del Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Los Alcázares de 20 de junio de 2013 se cumplimenta el requerimiento del órgano instructor de la Administración regional para que se remita el expediente 6/2008 relativo a la licencia de obras, si bien no consta copia del mismo en la documentación enviada a este Consejo, aunque sí obran tanto el acuerdo de 24 de junio de 2013, adoptado por la Junta de Gobierno Local, que inadmite la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la mercantil -- ante el Ayuntamiento de Los Alcázares, así como de la referida reclamación presentada ante dicha Corporación, del mismo contenido que a la presentada ante esta Administración regional (folios 131 a 147).

QUINTO.- En el oficio de 21 de junio de 2013, dirigido por el Jefe de Área de Inspección de la Gerencia Regional del Catastro de Murcia a la Consejería competente en materia de costas, se expone que la incorporación del deslinde de los bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT) se ha realizado en base a la comunicación de la Demarcación de Costas en Murcia de fecha 27/01/2010, en la que se suministra documentación gráfica y jurídica de los preceptivos deslindes de los municipios costeros, incluido Los Alcázares. También se indica que respecto al tramo entre los mojones DP-70 y DP-72 se incorporó el deslinde en el proceso de la revisión urbana del municipio por expediente CCDL 208725/12.

SEXTO.- Por oficio de 16 de agosto de 2013 de la Consejera Técnica de la Subdirección General de Recursos y Relaciones Jurisdiccionales del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se solicita a la Dirección General de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio información sobre el estado de la tramitación de la reclamación presentada, a la vista de que también se ha presentado ante aquella Subdirección una reclamación por los supuestos daños derivados de expediente sancionador tramitado por la Demarcación de Costas en la Región de Murcia. Dicha petición de información se reitera por oficio de 14 de octubre de 2013.

SÉPTIMO.- Mediante Orden de 17 de octubre de 2013, la Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por delegación del titular de la misma, resuelve desestimar a limine la reclamación de responsabilidad patrimonial al considerar prescrita la acción, porque el dies a quo se concretaría en la fecha de la resolución de 27 de diciembre de 2011 de la Demarcación de Costas del Estado (notificada el 12 de enero siguiente), y la reclamación fue presentada el 29 de abril de 2013. Dicha Orden resolutoria fue notificada a la mercantil reclamante, al Ayuntamiento de Los Alcázares y a la Demarcación de Costas en Murcia.

OCTAVO.- Frente a dicha Orden resolutoria se interpuso recurso de reposición por la mercantil -- (folios 212 a 231), al considerarla no ajustada a derecho por los siguientes motivos, entre otros:

1. Se sostiene su nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad por no respetarse el procedimiento establecido en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo (RRP), generando indefensión a la mercantil reclamante. Concretamente por la falta de audiencia sobre la prescripción advertida, solicitando que se retrotraigan las actuaciones al momento en el que se produjo el defecto.

2. Considera que si bien es competencia básica del Estado el deslinde del DPMT, así como su afectación o desafectación, que determina las demás competencias, también sostiene -para la formulación de la reclamación frente a la Administración regional- la ausencia de comunicación interadministrativa, señalando que la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas también informó que el proyecto no resultaba afectado por la Ley de Costas. También expone que no se ha evacuado un informe por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas que instruyó el expediente OSP-145/2006 y que entonces ostentaba las competencias.

3. Sostiene la nulidad de pleno derecho de la referida Orden resolutoria porque debería haber entrado en el fondo por aplicación del principio de responsabilidad contemplado en la Constitución Española, añadiendo que las Administraciones responden por el funcionamiento normal y anormal, concurriendo en su opinión el nexo causal debido a que la Administración regional ha participado en la información del proyecto de construcción presentado por la mercantil (expediente OSP-145/2006 de la Dirección General del Territorio y Costas), cuando había señalado que no estaba afectado por la Ley de Costas y según el resultado final los aleros y voladizos del proyecto invaden parcialmente el DPMT.

4. Asimismo sostiene la nulidad de pleno derecho por la aplicación errónea de la normativa de la prescripción para desestimar, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC comenzaría a computarse desde que se manifiesta el efecto lesivo. A este respecto se indica que la resolución administrativa de la Demarcación de Costas de 27 de diciembre de 2011 no ganó firmeza hasta la notificación de la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio competente, de 30 de abril de 2012, resolviendo el recurso de alzada, siendo a partir de ese momento cuando adquirió firmeza, cuando se conoce que la demolición que hay que realizar es firme en vía administrativa, puesto que siempre se tiene la expectativa de que se anule el acto productor del daño. Añade que en el recurso de alzada se solicitó la suspensión de la ejecución del acto (artículo 111.3 LPAC), que se considera otorgada salvo pronunciamiento expreso, por lo que estuvo suspendido sus efectos hasta el 30 de abril de 2012. Hace referencia también a otras actuaciones que habrían interrumpido la prescripción, tales como el escrito presentado el 11 de febrero de 2013 ante la Demarcación de Costas pidiendo la suspensión de la demolición, o el escrito de 27 de julio de 2012 dirigido a la Administración regional sobre responsabilidad de la Administración autonómica.

Además expone la aplicación del principio pro actione conforme a la doctrina jurisprudencial que cita para el ejercicio de la acción de responsabilidad.

Finalmente, solicita en primer lugar la retroacción del procedimiento para dar cumplimiento a las previsiones de la LPAC (artículo 78.1) y RRP (artículos 7 a 11) con la finalidad de dar traslado a la mercantil interesada de todos los informes obrantes en el expediente, así como que se pida informe a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas competente en la tramitación del expediente OSP 145/2006 para posterior concesión de un trámite de audiencia. En segundo lugar, la nulidad de la Orden resolutoria de 17 de octubre de 2013 y, subsidiariamente, la anulabilidad, por no aplicar la jurisprudencia ni la normativa del instituto de la prescripción para desestimar la reclamación. En tercer lugar, que se estime el recurso de reposición y el reconocimiento a la mercantil interesada de la cantidad de 219.628,40 euros solidariamente entre las tres Administraciones implicadas y, subsidiariamente, la ejecución de las obras por valor de 183.295,21 euros para retirar los vuelos y aleros siendo sustituidos por otros. Finalmente, propone distintos medios de prueba que se exponen en los folios 220 y 221.

NOVENO.- Mediante Orden resolutoria de 18 de diciembre de 2013 (fechada el 16 anterior) se estima parcialmente el recurso de reposición precitado en el sentido de retrotraer el expediente administrativo a los efectos de otorgar un trámite de audiencia a la parte reclamante, conservando el resto de actuaciones y trámites del procedimiento.

DÉCIMO.- Mediante oficio del órgano instructor de la misma fecha se otorga trámites de audiencia a las partes interesadas, presentando escrito de alegaciones el 16 de enero de 2014, x, en representación de la mercantil -- (folios 245 a 289), en las que expone lo siguiente:

1. Se reitera íntegramente en el escrito de reclamación.

2. Señala que la Demarcación de Costas se olvida de sus propias competencias y de los informes favorables evacuados en los expedientes tramitados por la Administración regional (OSP-145/2006 y SP-1608/2006), añadiendo que la obra terminada se realizó con todos los informes favorables, las autorizaciones y licencias necesarias (Ayuntamiento de Los Alcázares, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y Demarcación de Costas), afirmando que las obras se ajustan al proyecto y sólo el funcionamiento anormal de las tres Administraciones ha permitido una situación difícil de explicar, derribar parte de una obra autorizada y finalizada que se podría haber evitado en varios momentos: durante la tramitación de las autorizaciones y licencias, durante el acta de tira de cuerdas (el Ayuntamiento cobró la tasa correspondiente) y durante las numerosas inspecciones del Servicio de Vigilancia de Costas, la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Los Alcázares, poniendo como ejemplo la denuncia del citado Servicio de Vigilancia de fecha 21 de abril de 2008 que no incluía los voladizos, mientras que éstos sí se denuncian en 2011, cuando ya estaban terminados a la fecha de la primera denuncia.

3. Tras cuestionar la actuación de la Demarcación de Costas, expone que el Ayuntamiento de Los Alcázares no tuvo en cuenta en su normativa urbanística sobre vuelos y aleros el DPMT y la Demarcación no alegó nada sobre la posible invasión de éstos en este dominio.

4. No se ha pronunciado el órgano instructor sobre determinadas pruebas propuestas, acordándose lo necesario para la práctica de las indicadas.

UNDÉCIMO.- Con fecha 5 de febrero de 2014 (registro de entrada), la Demarcación de Costas en Murcia presenta las siguientes alegaciones durante el trámite de audiencia otorgado (folios 292 a 294):

  -En toda la documentación escrita y gráfica presentada por la mercantil -- ante la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para la solicitud de autorización de obras no se determina de forma clara y expresa las ocupaciones del DPMT, reflejando las obras en la servidumbre de protección y se certifica que cumplía con la legalidad.

-Por Resolución de 24 de septiembre de 2007 de la Administración regional se autorizó la construcción de las obras ubicadas en la servidumbre de protección consistentes en cerramiento de muro y escaleras exteriores de acceso a la planta baja y respecto al resto de la edificación se indicaba que no se encontraba afectada por la Ley de Costas, de acuerdo con el proyecto de viviendas y garaje presentado por x.

-Las obras realizadas se sitúan entre los mojones M-30 y M-31 del deslinde de los bienes aprobados por Orden Ministerial de 16 de noviembre de 1976, que se corresponden con los hitos DP-70 y DP-71 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de noviembre de 2006, que no implicaba ningún deslinde en este tramo de costa, tal y como indica la propia Orden, sino representaba en la cartografía actualizada el deslinde anterior de 1976.

-La reclamación de responsabilidad patrimonial tiene su origen en el expediente sancionador SAN 01/11/30/0007 incoado a --, en el que por resolución de la Demarcación de Costas de 27 de diciembre de 2011, confirmada por resolución de 24 de abril de 2012, se impone a la mercantil una multa y se ordena el levantamiento y retirada de las obras objeto del expediente sancionador. Además se expone que la mercantil interesada no ha impugnado la referida resolución sancionadora, que ha quedado firme, por lo que no procede la reclamación de responsabilidad patrimonial.

-Sobre el retraso en la formulación de denuncia por el Servicio de Vigilancia de Costas y en la incoación de expediente sancionador, se expone que el vallado provisional efectuado por la empresa fue autorizado por la Demarcación, pero dejó dentro de la parcela vallada un mojón que impedía valorar con exactitud las obras que se realizaron invadiendo el DPMT.

DUODÉCIMO.- Con fecha 11 de febrero de 2014 (registro de entrada) se remite por el Ayuntamiento de Los Alcázares el acuerdo de la Junta de Gobierno Local, adoptado en su sesión de 3 de febrero de 2014, conteniendo el escrito de alegaciones del Ayuntamiento al trámite de audiencia otorgado, remitiéndose al acuerdo adoptado por el mismo órgano el 24 de junio de 2013, que inadmitió la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la mercantil --, así como rechazando la existencia de un funcionamiento anormal de los servicios correspondientes de la Entidad Local.

DECIMOTERCERO.- Con fecha 18 de febrero de 2014 se practica la prueba testifical, a instancia de la mercantil reclamante, del técnico x, codirector de la obra junto con otro compañero, cuyas respuestas al pliego de preguntas formulado por la parte reclamante obran en los folios 308 y 309 del expediente.

DECIMOCUARTO.- Con fecha 27 de febrero de 2014, x, en representación de la mercantil --, presenta un escrito el que solicita que se unan al expediente los recursos de reposición interpuestos frente a los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno Local de 3 de febrero de 2014 y de 24 de junio de 2013, que se acompañan en los folios 209 y siguientes, al no haberse aportado por el Ayuntamiento de Los Alcázares, lo que considera que genera indefensión a su representada.

DECIMOQUINTO.- Con fecha 3 de marzo de 2014 se emite un nuevo informe por la Jefa de Servicio de Costas, en contestación a las siguientes preguntas formuladas por el órgano instructor a instancias de la mercantil reclamante:

"1. ¿El proyecto ejecutado se corresponde con el autorizado y diligenciado por la CARM?

La Comunidad Autónoma no autorizó ni licenció el proyecto de la edificación construida, sino tan solo las obras contenidas en el mismo afectadas por la servidumbre de protección (consistentes en cerramiento de muro opaco de elementos cerámicos y un metro de altura y escaleras exteriores de acceso a la planta baja), según resolución de 24 de septiembre de 2007. De hecho, con fecha 13 de junio de 2007 para la autorización de la obtención de la autorización de las obras situadas en la servidumbre de protección una vez aprobado el deslinde, solamente se presentaron dos planos: el nº. 2 "parcela y acometidas" y el nº. 5 "planta baja, mobiliario y superficies". Estas obras de muro y escaleras exteriores se corresponden sensiblemente con las autorizadas y no son objeto de ningún expediente sancionador por parte de esta Dirección General.

El resto de edificación, al no verse afectada por la servidumbre de protección, según informe de la Demarcación de Costas, preceptivo y vinculante en lo que se refiere a la delimitación del dominio público y sus servidumbres, que dice textualmente "dichas obras no se ven afectadas por la vigente Ley de Costas", no son objeto de autorización por parte de esta Dirección General.

2. ¿A la vista del proyecto autorizado y diligenciado por la CARM es posible determinar la invasión del DPMT?

Como ya he fundamentado anteriormente, la Comunidad Autónoma sólo autorizó las obras situadas en la servidumbre de protección, que no suponen invasión del Dominio Público Marítimo Terrestre.

El resto de obras correspondientes a la edificación no fueron objeto de análisis por esta Dirección General al estar fuera del ámbito de sus competencias. De los planos de planta primera y segunda trasladados por la Demarcación de Costas en fecha 18/9/2006, estudiados posteriormente por petición del servicio jurídico, es posible determinar la invasión del DPMT por extrapolación de la línea de deslinde a los planos aportados en el proyecto, aunque no aparece reflejada en los mismos, como sería lo correcto".

DECIMOSEXTO.- El 16 de abril de 2014 (registro de entrada) se recibe por la Administración regional la resolución de 9 de abril del mismo año del Secretario General Técnico del Ministerio competente en materia de costas por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por la mercantil interesada frente a la Administración General del Estado, de igual contenido a la que es objeto del presente procedimiento, dictaminada por el Consejo de Estado en lo que concierne a la responsabilidad de aquella Administración (folios 341 a 351).

DECIMOSÉPTIMO.- Otorgado trámite de audiencia a las partes interesadas, el representante de la mercantil reclamante formula escrito de alegaciones (folios 368 a 370) en las que expone lo siguiente:

-Frente al informe evacuado por el Servicio de Costas de la Administración regional, que sostiene que la reclamación ha de dirigirse a la Dirección General de Costas de la Administración General del Estado que ostenta las competencias del DPMT, señala que las Administraciones Públicas responden tanto si el funcionamiento público ha sido normal como anormal, y en la resolución recaída en el expediente OSP-145/2006 de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas de la Comunidad Autónoma se afirmaba que el proyecto de obras no estaba afectado por la Ley de Costas, finalmente los aleros y voladizos de este proyecto sí invadían parcialmente unos centímetros el DPMT.

-También infiere del referido informe del Servicio de Costas que los planos de planta no fueron examinados por los técnicos de la Consejería, sin que constara la línea de deslinde, y que pudo existir responsabilidad del técnico director de las obras.

También se acompaña el recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución de 9 de abril de 2014 del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente desestimatoria de la responsabilidad patrimonial.

DECIMOCTAVO.- La propuesta de resolución, de 1 de julio de 2014, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial porque la responsabilidad patrimonial derivada de la invasión de la edificación en zona de DPMT no es competencia de la Administración regional, y el centro directivo competente sólo autorizó las obras situadas en la servidumbre de protección, que no suponen invasión del DPMT.

DECIMONOVENO.- Recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, se adoptó el Acuerdo 6/2015, en virtud del cual se solicitaba a la Consejería consultante copia compulsada de los expedientes OSP-145/2006 de la entonces Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas y SP 1608/2006 de la Dirección General de Puertos y Costas sobre los que versa la reclamación de responsabilidad patrimonial de la mercantil --, en relación con las imputaciones que formula frente a la Administración regional.

VIGÉSIMO.- Con fecha 28 de abril de 2015, el Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería consultante remite copia de los planos aportados por la mercantil --, memoria, pliego de condiciones, mediciones y presupuestos, si bien no acompaña la copia compulsada de los expedientes OSP-145/2006 y SP 1608/2006, ya citados, sobre los que versa la reclamación de responsabilidad patrimonial solicitados por este Consejo, por lo que se reitera la solicitud mediante Acuerdo 10/2015, de 10 de junio, señalando a la Consejería consultante la necesidad de disponer de la documentación referida para la emisión de nuestro Dictamen preceptivo.

VIGESIMOPRIMERO.- Con fecha 7 de julio de 2015, el Secretario en funciones de la Consejería consultante remite documentación de la que se destaca:

1. El oficio de 6 de septiembre de 2006 de la Jefa de la Demarcación de Costas en Murcia por el que se traslada a la Dirección General del Territorio y Costas de la Administración regional la solicitud de autorización de las obras presentada por la mercantil --, al ser competente para la autorización de las obras afectadas por la servidumbre de protección del DPMT. Se expone que la edificación de tres plantas para 20 viviendas y semisótano para garaje reflejado en el proyecto, al situarse fuera de la servidumbre de protección, no se ve afectada por la vigente Ley de Costas, a diferencia de los cerramientos y escaleras de acceso a las viviendas que sí se ven afectadas, y además los cerramientos no cumplen con lo establecido en el artículo 44.3 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, para lo que sería necesario que la mercantil interesada aportara planos en los que se refleje su cumplimiento. No obstante, se le comunica al Centro Directivo indicado que se ha incoado con fecha 27 de abril de 2005 el expediente de deslinde, lo que implica la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el DPMT y en su zona de servidumbre de protección hasta tanto se resuelva. Informa que la mercantil solicitó también autorización para la construcción de un hotel en el mismo solar.

2. El informe técnico evacuado por el Servicio de Costas de la Administración regional el 28 de septiembre de 2006 (expediente SP 1608/06), en el que señala que las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Los Alcázares clasifica el suelo como urbano, siendo la extensión de la servidumbre de protección de 20 metros, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera, 3 de la Ley de Costas. Asimismo señala que al haber informado la Demarcación de Costas que se ha incoado expediente de deslinde de los bienes de DPMT del tramo de costa que confronta con la parcela de referencia, la autorización de las obras situadas en la servidumbre de protección queda en suspenso hasta tanto no se resuelva el citado deslinde. Así se comunicó a la mercantil interesada mediante oficio del Subdirector General de Ordenación del Territorio de 3 de octubre de 2006.

3. Previa petición del Ayuntamiento de Los Alcázares para que la Demarcación de Costas en Murcia remitirá el informe de dicho Organismo de 6 de septiembre de 2006, así como la concreción en plano de cuáles son las obras que sí están comprendidas en la servidumbre de protección del DPMT, dicha Demarcación de Costas dirige un oficio al Ayuntamiento de Los Alcázares el 9 de enero de 2007 en relación con la solicitud de autorización de obras en la servidumbre de protección, en el que se le comunica que una vez levantada la suspensión por aprobación del expediente de deslinde el 30 de noviembre de 2006, se ha remitido escrito a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas a fin de que se le requiera a la mercantil interesada los planos que definan los muros de cerramiento en zona de servidumbre de protección a fin de que las obras se adecuen a lo establecido en el artículo en el artículo 44.3 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, o sea, "altura máxima de 1 metro de muro opaco y el resto con al menos un 80 por ciento de huecos", para poder emitir el informe previsto en el artículo 49.1 del citado Reglamento. En similares términos se dirige la Demarcación de Costas a la Dirección General del Territorio y Costas de la Administración regional, y a su vez ésta última requiriendo la documentación solicitada por dicha Demarcación a la mercantil interesada.

4. El 15 de junio de 2007 la mercantil reclamante solicita que se dicte por el citado Centro Directivo de la Administración regional la autorización de las obras que se ubican en la servidumbre de protección.

5. El 13 de julio de 2007, el Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas solicita a la Demarcación de Costas el informe previsto en el artículo 49 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas en relación con la delimitación del límite interior de la ribera del mar y línea de deslinde, mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar y sobre la incidencia de las construcciones y las actividades que las mismas generan en la integridad del dominio público, acompañándose los planos aportados por la mercantil interesada para la definición de los muros de cerramiento en la servidumbre de protección del DPMT. De dicha actuación se informa a la mercantil interesada.

6. La Demarcación de Costas en Murcia emite informe favorable el 3 de agosto de 2007 en relación con las obras solicitadas, consistentes en un cerramiento de muro opaco de elementos cerámicos de 1 metro de altura y unas escaleras exteriores de acceso a la planta baja por debajo de la cota + 1m.

7. Con fecha 24 de septiembre de 2007, el Director General de Puertos y Costas de la Administración regional otorga autorización a la mercantil reclamante para la construcción de obras ubicadas en la servidumbre de protección, consistentes en cerramiento de muro opaco de elementos cerámicos y escaleras exteriores de acceso a planta baja, ajustándose al informe evacuado por la Demarcación de Costas en Murcia. Dicha resolución fue notificada a las partes interesadas.

8. Mediante oficio de 13 de mayo de 2008, la Jefa de la Demarcación de Costas comunica a la Dirección General de Puertos y Costas de la Administración regional que se han iniciado las obras autorizadas y que se observa la existencia de un vallado que no fue autorizado entre los hitos DP-70 y DP-71, conforme a las fotografías que se acompañan.

9. Asimismo hay constancia de la notificación a la Subdirección General de Puertos y Costas de la Administración regional de las actuaciones sancionadoras posteriores de la Demarcación de Costas en Murcia a la mercantil reclamante, tales como la resolución de 27 de diciembre de 2011, recaída en el expediente sancionador SAN01/11/30/0007.

10. La solicitud de la mercantil -- a la Dirección General de Puertos y Costas de la Administración regional, registrada el 27 de julio de 2012, solicitando copia de la documentación integrante del expediente SP 1608/2006, entre ellos los informes técnicos y jurídicos de sus funcionarios, los informes evacuados por la Demarcación de Costas en el expediente, así como los planos, la documentación presentada por la mercantil y las notificaciones realizadas a las otras Administraciones. Dicha solicitud fue contestada por el Director General de Transportes y Costas mediante oficio de 2 de octubre siguiente, en el que se expone que dicha Dirección no ha participado en el expediente sancionador instruido por la Demarcación de Costas y las alegaciones que se deriven del mismo deben presentarse ante dicha Demarcación. No obstante, se le proporciona la copia del expediente solicitado según se señala.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 LPAC y 12 RRP.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La mercantil reclamante ostenta legitimación para interponer la acción de responsabilidad patrimonial, que atribuye a la falta de cooperación interadministrativa entre las Administraciones con competencias en materia de costas, entre ellas la Autonómica, a las que imputa solidariamente unos daños morales y patrimoniales (artículo 139.1 LPAC).

La Administración regional está legitimada para resolver la presente reclamación, al dirigirse la acción resarcitoria frente a la misma, si bien al haberse interpuesto igualmente sendas reclamaciones frente a las otras Administraciones (Demarcación de Costas del Estado en Murcia y Ayuntamiento de Los Alcázares), sosteniendo una responsabilidad solidaria de todas ellas, habrá de ser analizada la concurrencia de competencias en el litoral y la intervención de la Administración regional en el presente caso.

II. La acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 142.5 LPAC, en atención al evento lesivo fijado por la mercantil reclamante, que concreta el dies a quo en la fecha de la notificación (el 30 de abril de 2012) de la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 24 de abril anterior, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 27 de diciembre de 2011 de la Demarcación de Costas en Murcia, recaída en el expediente sancionador SAN01/11/30/0007. En virtud de esta resolución, ya firme, se impuso a la mercantil -- una multa de 5.737,66 euros y se le ordenó los trabajos de levantamiento de las obras consistentes en el vuelo de las plantas primera, segunda y cubierta, en la parte que se introducen en el DPMT (20,57 m2 cada uno de ellos) y en el alero de la cubierta de tejado que sobresale de los paramentos exteriores de la edificación, que se introduce 7,30 metros en el DPMT (folios 41 a 54). Por consiguiente, debe modificarse la propuesta de resolución elevada en el sentido de considerar el ejercicio en plazo de la reclamación presentada, tomando como dies a quo la referida fecha por la que adquiere firmeza la resolución sancionadora, excluyendo otras formas de cómputo del dies a quo para sostener su ejercicio extemporáneamente.

III. En lo que se refiere al procedimiento tramitado, no hay objeciones sustanciales que realizar. Se advierte el retraso en la remisión de los expedientes sobre los que versa la reclamación de responsabilidad patrimonial, solicitados por este Consejo reiteradamente (Acuerdos 6 y 10 del año 2015), debiendo completarse la resolución que se adopte con estas últimas actuaciones que no se recogen en la propuesta de resolución de 1 de julio de 2014.

TERCERA.- La concurrencia de competencias en el litoral y la pretendida solidaridad entre las tres Administraciones formulada en la reclamación de responsabilidad patrimonial.

I. No cabe duda, como sostiene la mercantil reclamante, la confluencia competencial de las Administraciones General del Estado, Autonómica y Local en la ordenación del litoral, como ha reiterado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, el núm. 2/2005), señalando que en el litoral -entendido como espacio físico que se extiende a la ribera del mar y a sus zonas de protección (STC 149/1991, de 4 de julio)-inciden las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, las urbanísticas de los Ayuntamientos, en cuyos términos municipales están enclavados, y las de la Administración del Estado, como titular del dominio público marítimo terrestre y en virtud de determinados títulos competenciales (artículo 149.1, apartados 1 y 23 CE), aparte de otros sectoriales específicos. Esta concurrencia de competencias es posible porque la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras sobre dicho espacio, aunque con distinto objeto jurídico. Del mismo modo que el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno, ni considerarla como una zona exenta de las competencias de las Comunidades Autónomas (artículo 114 de la Ley de Costas), el título de ordenación del territorio tampoco puede ser ignorado reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, ni tampoco, desde este último título, puede impedirse que el Estado ejercite sus propias competencias, debiendo respetarse los condicionamientos que se deriven de las facultades estatales de protección y gestión del dominio público marítimo terrestre (Dictamen núm. 46/2004 de este Consejo).

A partir del indicado reconocimiento de tal concurrencia competencial, la Ley de Costas pormenoriza las facultades que se atribuyen a cada Administración en la materia, cuyo análisis permitirá determinar cuáles son las competencias concretas ejercitadas en relación con las imputaciones formuladas por la mercantil reclamante y si resulta admisible la pretendida solidaridad, al amparo de lo dispuesto en el artículo 140 LPAC.

Así, el artículo  110 de la Ley de Costas enumera como competencias de la Administración del Estado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre (DPMT) y su gestión, incluyendo el otorgamiento de concesiones y autorizaciones para su ocupación, la tutela y la policía del demanio y de sus servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes.

En relación con las competencias de las Comunidades Autónomas, además de las ostentadas en materia de ordenación del territorio y del litoral (artículo 114 de la Ley de Costas), le corresponde la competencia ejecutiva de autorización de los usos en la servidumbre de protección, reconocida por la STC 149/1991, ya citada, recogida en el otrora vigente artículo 255.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM), aprobado por Decreto Legislativo 1/2005 (hoy artículo 7.3 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, que deroga el anterior Texto Refundido); dicha servidumbre se extiende a una anchura de 20 metros cuando se trata de suelo clasificado como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas (Disposición Transitoria Tercera, 3), condición que concurre en la parcela propiedad de la mercantil a la que atañe la reclamación de responsabilidad patrimonial según se infiere de los informes evacuados en el expediente (no obstante, se detecta una errata en la Fundamentación Tercera de la Resolución del Director General de Puertos y Costas de 24 de septiembre de 2007, recaída en el expediente SP 1608/2006, que autoriza a la mercantil -- determinadas obras en la servidumbre de protección, al señalar que se trata de suelo no urbanizable, pese a que seguidamente se afirma que la extensión de la servidumbre es de 20 metros).

El procedimiento para la autorización en la servidumbre de protección por las Comunidades Autónomas se encuentra regulado en el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, en el que se establece (artículo 49.1) que el órgano competente de la Comunidad Autónoma que tramite las solicitudes de autorización solicitará, con carácter previo a su resolución, el informe del Ministerio competente en cuanto a la delimitación del límite interior de la ribera del mar, la línea de deslinde, el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar e incidencia de las construcciones y de las actividades que las mismas generen sobre la integridad del dominio público.

En cuanto a las competencias de los Ayuntamientos, además de las específicas reseñadas en el artículo 115 de la Ley de Costas en los términos previstos por la legislación de las Comunidades Autónomas, el artículo 217.1 TRLSRM señala que los órganos de la Administración Local ostentan las competencia de otorgamiento de las licencias, de acuerdo con su legislación aplicable (hoy 268.1 de la Ley 13/2005).

II. La mercantil reclamante atribuye su situación actual a un funcionamiento anormal de la Demarcación de Costas, de la Administración regional y del Ayuntamiento de Los Alcázares, pues sostiene que la supuesta invasión del DPMT se podría haber indicado en el momento de otorgar el informe, la autorización o la licencia correspondiente y no cuando se encontraban terminadas las obras. Para la reclamante resulta forzoso concluir la existencia de responsabilidad patrimonial solidaria de las tres Administraciones sin individualizar la intensidad del daño que corresponde a cada una. Pese a este planteamiento, a lo largo del escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial presentado ante la Administración regional centra fundamentalmente sus imputaciones en la actuación de la Demarcación de Costas en Murcia y en su funcionamiento, como seguidamente se expone en el análisis de la pretendida solidaridad de la Administración regional.

A este respecto mientras que el apartado 1 del artículo 140 LPAC hace referencia a la responsabilidad solidaria derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones, por el contrario el apartado 2 del mismo artículo hace referencia a que "en otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención" y la responsabilidad sólo será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

En este sentido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 23 de noviembre de 1999, ha señalado que resulta improcedente dicha solidaridad cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio del ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo, acudiendo al criterio sustantivo revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante de interés tutelado de una de las Administraciones intervinientes. Añade que "En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración que le corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño".

Pues bien, en el presente caso la mercantil reclamante otorga el protagonismo de la actuación a la Administración del Estado, concretamente a la Demarcación de Costas del Estado en Murcia por los siguientes motivos:

1. El evento lesivo es concretado por la mercantil reclamante en la resolución  de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 24 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 27 de diciembre de 2011 de la Demarcación de Costas en Murcia, recaída en el expediente sancionador SAN01/11/30/0007. En virtud de dicha resolución, que adquirió firmeza, se impuso a la mercantil -- una multa de 5.737,66 euros y se le ordenó los trabajos de levantamiento de las obras consistentes en el vuelo de las plantas primera, segunda y cubierta, en la parte que se introducen en el DPMT (20,57 m2 cada uno de ellos) y en el alero de la cubierta de tejado que sobresale de los paramentos exteriores de la edificación que se introduce también 7,30 m2 en el DPMT (folios 41 a 54).

Dicha concreción del evento lesivo en la actividad sancionadora de la Administración General del Estado se destaca por el Dictamen 216/2014 del Consejo de Estado, recaído en el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la citada Administración a instancia de la mercantil, en el que se señala: "imputándose los daños sufridos en la promoción del reclamante al supuesto efecto lesivo de un procedimiento sancionador verificado por la Demarcación de Costas en Murcia (...)". Añadiendo dicho Órgano Consultivo que "... ni tal sanción ha sido recurrida en vía contencioso administrativa, por lo que ha devenido firme e inatacable. Tal firmeza e inatacabilidad impiden que pueda ahora ser estimada una reclamación de responsabilidad patrimonial fundada en la actuación de la Administración que, no habiendo sido alterada en vía de recurso administrativo ni combatida en el orden contencioso administrativo, resulta ajustada a Derecho".

Por tanto, la mercantil reclamante concreta el evento lesivo en la actividad sancionadora de la Administración General del Estado por la ocupación del DPMT por los vuelos y aleros de la construcción.

2. Además, la mercantil interesada centra destacadamente sus imputaciones en el funcionamiento de la Demarcación de Costas (se lleva a afirmar que la competencia del Estado en el deslinde es una competencia básica que determina las demás), no sólo respecto a los informes evacuados previos a la autorización otorgada por la Administración regional, sino también respecto a las actuaciones de deslinde de DPMT, cuya nulidad postula, y a la actividad sancionadora pese a sus informes favorables previos evacuados en los expedientes OSP-145/06 y SP-1608/2006 de la Administración regional. La reclamación presentada ante la Demarcación de Costas del Estado en Murcia ha sido ya resuelta por resolución de 9 de abril de 2014 del Secretario General Técnico del Ministerio competente, de acuerdo con el Dictamen 216/2014 del Consejo de Estado.

3. Los daños reclamados solidariamente a la Administración regional se relacionan con la actividad sancionadora de la Demarcación de Costas en Murcia, dado que la motivación del daño moral que reclama (24.544,27 euros) se justifica por la mercantil en el impacto emocional que una obra autorizada tenga orden de derribo parcial, y respecto al daño patrimonial se concreta en las sanciones pecuniarias y en las medidas de restablecimiento impuestas por la resolución de la Demarcación de Costas de 27 de diciembre de 2011. Por consiguiente, los daños reclamados por la mercantil se relacionan con la actividad sancionadora de la Administración General del Estado.

En suma, este Consejo Jurídico considera que en atención a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, que la mercantil reclamante no justifica la pretendida responsabilidad solidaria de la Administración regional con otras Administraciones, y habrá de estarse, en lo que atañe a su responsabilidad, a la competencia ejecutiva ejercitada por aquélla en relación con determinadas obras en la servidumbre de protección. En relación con el ejercicio de tal competencia de la Administración regional, se imputa a la Administración regional falta de coordinación administrativa y que la resolución del Director General de Puertos y Costas, de 24 de septiembre de 2007, por la que se le autoriza la construcción de determinadas obras en la servidumbre de protección (cerramiento muro opaco de elementos cerámicos y un metro de altura y escaleras exteriores de acceso a la planta baja), señalara que en relación con el resto de la edificación no se veía afectada por la vigente Ley de Costas al ubicarse fuera de la servidumbre de protección según el proyecto presentado (apartado segundo de la parte dispositiva). Se afirma a la postre por la mercantil reclamante que si la Administración regional hubiera funcionado correctamente el proyecto se habría adaptado a la Ley de Costas, sin que hubiera habido un expediente sancionador de otra Administración, acordando una multa y el levantamiento de vuelos y aleros.

CUARTA.- Sobre los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en relación con la actuación de la Administración regional.

I. Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y desarrollados por abundante jurisprudencia:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas.

b) Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de ser así el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

II. En la aplicación al caso, analizada la intervención de la Administración regional en el procedimiento de autorización de las obras se extraen las siguientes conclusiones:

1ª) La Administración regional se ajustó en su actuación a los trámites previstos en la legislación de costas para el otorgamiento de la autorización de determinadas obras en la servidumbre de protección del DPMT, como señala la Jefa de Servicio de Costas de la Dirección General de Transportes y Puertos en su informe de 29 de mayo de 2013 (folios 152 y 153):

"Esta Dirección General ha seguido el trámite previsto en la Ley 22/1988, de Costas, en concreto el trámite previsto en el artículo 49 del Reglamento General para su Desarrollo y Ejecución. Según el mismo, en el proceso de autorización de obras situado en servidumbre de protección del DPMT "...se solicitará, con carácter previo a su resolución, informe del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en cuanto a la delimitación de la ribera del mar, línea de deslinde, mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar e incidencia de las construcciones y de las actividades que las mismas generen sobre la integridad del dominio público. Dicho informe, que es preceptivo y vinculante en lo que se refiere a la delimitación del dominio público y sus servidumbres, refleja tal y como se recoge en el apartado 1 de los antecedentes del presente informe, que dichas obras no se ven afectadas por la vigente Ley de Costas, pero que en servidumbre de protección se sitúan cerramientos y escaleras de acceso a viviendas que sí se ven afectadas, y en base al mismo se otorgó la pertinente autorización para las obras situadas en Servidumbre de Protección".

Es decir, el Centro Directivo competente de la Administración regional en la materia se adecuó en su actuación al procedimiento previsto en el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, acordando y notificando la suspensión del otorgamiento de la autorización hasta que se resolviera el expediente de deslinde (artículo 12.5 Ley de Costas), y posteriormente se ajustó en la autorización al informe favorable de 3 de agosto de 2007 de la Demarcación de Costas, evacuado en el seno del procedimiento -tras el levantamiento de la suspensión por la aprobación del deslinde-, que señalaba que las obras solicitadas por la mercantil (cerramiento de muro opaco de elementos cerámicos de 1 metro de altura y unas escaleras exteriores de acceso a planta baja por debajo de la cota) ocupan la servidumbre de protección, si bien no interrumpen ni menoscaban la servidumbre de tránsito ni de acceso al mar, y que se ajustan a lo dispuesto en el artículo 44.3 del Reglamento citado, conforme a los planos aportados por la mercantil interesada.

2ª) La autorización otorgada por la Dirección General de Puertos y Costas de la Administración regional de 24 de septiembre de 2007 se limita a las obras concretas solicitadas que ocupaban, conforme a la planimetría aportada por la mercantil interesada, la servidumbre de protección, cuya competencia ostenta la Administración regional (en ningún caso permitían la ocupación del DPMT en suelo o vuelo de la edificación, al no ostentar competencias), y así se acota en la parte dispositiva:

"Autorizar a x, en nombre y representación de -- la construcción de las obras ubicadas en zona de servidumbre de protección, consistentes en cerramiento de muro opaco de elementos cerámicos y un metro de altura y escaleras exteriores de acceso a la planta baja, con sujeción a lo establecido en la legislación de costas y a las Condiciones Generales que se acompañan como Anexo a la presente Resolución".

El apartado segundo de la parte dispositiva de la resolución precitada recoge lo señalado por la Demarcación de Costas acerca de que el resto de la edificación no se ubicaba en la servidumbre de protección por lo que no se encontraba afectada por la Ley de Costas según el proyecto presentado. Las razones de tal conclusión de la Demarcación de Costas en el examen del proyecto presentado por la mercantil interesada se contiene en la resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad adoptada por la Administración General del Estado competente en la delimitación del límite interior de la ribera del mar y línea de deslinde del DPMT, mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar y sobre la incidencia de las construcciones en la integridad del demanio (resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 9 de abril de 2014 notificada a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

3ª) Al contrario de la imputación que formula la mercantil reclamante a la Administración regional, no se infiere falta de coordinación interadministrativa en su actuación, dado que se hizo de forma coordinada con la Demarcación de Costas en Murcia,  y el reproche formulado por la mercantil reclamante de que no le advirtió tampoco que los vuelos y el alero invadían el DPMT tampoco resulta sostenible, en tanto dichas obras estaban fuera del ámbito de la competencia de la Administración regional y ésta ajustó su actuación al informe de la Administración General del Estado competente en relación con la ocupación del DPMT; pero tampoco resulta achacable la falta de indicación de tal extremo al Centro Directivo competente de la Administración regional, puesto que la mercantil reclamante, en la documentación escrita y gráfica presentada, no determinaba de forma clara y expresa las ocupación del DPMT, reflejando únicamente las obras en la servidumbre de protección según se destaca por la Demarcación de Costas en Murcia (Antecedente Undécimo), y por la Jefa de Servicio de Costas de la Dirección General competente de la Administración regional, que afirma que "no aparece reflejada en los mismos como sería lo correcto" (Antecedente Decimoquinto). También se constata en la resolución sancionadora de 27 de diciembre de 2011 de la Demarcación de Costas en Murcia, aportada por la mercantil reclamante como Doc. 9 al escrito de reclamación, en la que se transcribe el informe realizado por el técnico del Servicio de Obras y Proyectos en fecha 8 de junio de 2011 y en el que se expresa: "El proyecto de 20 viviendas y garaje presentado por -- redactado por el arquitecto x y visado por el Colegio Oficial de Arquitectos con fecha 4 de julio de 2006 no determina de forma clara y expresa, ni refleja la extensión de las ocupaciones del Dominio Público Marítimo Terrestre" (folio 50)". Tampoco en los planos del proyecto básico y de ejecución modificados presentados posteriormente por la mercantil, según refiere el mismo técnico en su informe que se transcribe en el folio 49.

Un aspecto que ha de ser destacado es que en el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial la mercantil reclamante no ha refutado la afirmación de que no apareciera reflejado expresamente en los planos presentados la ocupación del DPMT cuando, según el artículo 42.1 de la Ley de Costas,  el proyecto básico fijará las características de las obras, la extensión de la zona de DPMT a ocupar y las demás especificaciones que se determinen reglamentariamente.

4. El daño reclamado por la mercantil reclamante a la Administración regional es consecuencia de la actividad sancionadora de la Administración General del Estado por invasión de la edificación en el DPMT, y las obras que fueron autorizadas por aquélla en la servidumbre de protección, que no suponían ocupación del demanio, no han sido objeto de ningún expediente sancionador por parte de la Comunidad Autónoma.

En suma, este Órgano Consultivo coincide con el órgano instructor en que no existe relación de causalidad adecuada entre el daño alegado y el funcionamiento de la Administración regional, que ha de abocar a la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial, aunque debería ser completada la propuesta de resolución con los razonamientos incorporados al presente Dictamen.

A lo anterior cabría añadir que existe una reiterada doctrina jurisprudencial que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño (por todas, STS, Sala 3ª, de 19 de junio de 2007). En este sentido, hubiera bastado para evitar el daño alegado que la mercantil reclamante hubiese indicado expresamente en la documentación presentada la ocupación del DPMT (aunque fuera sólo en centímetros por el vuelo de la construcción), y su reflejo en el proyecto presentado, así como en los planos posteriores modificados, para evitar el daño que ahora reclama, pretendiendo invertir en el escrito de reclamación la responsabilidad en el sentido de que deberían haber advertido dicha ocupación las Administraciones intervinientes para exonerarse de toda responsabilidad. Lo anterior conduce a que el daño alegado no sea antijurídico (artículo 141.1 LPAC).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA. Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, debiendo completarse la propuesta con los razonamientos incorporados en el presente Dictamen y con la observación realizada en la Consideración Segunda, II, sobre el ejercicio en plazo de la acción.

No obstante, V.E. resolverá.