Dictamen 276/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de septiembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños ocasionados a un vehículo de su propiedad (expte. 127/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha 4 de noviembre de 2013 tiene entrada en el Registro General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio la reclamación formulada por x frente a la citada Consejería, por los daños producidos en el vehículo de su propiedad debido a la existencia de un obstáculo en la carretera (RM 19).

Se expone lo siguiente:

El 30 de abril de 2013, x, hijo del reclamante, conducía el turismo marca Wolkswagen, modelo Passat, matrícula x, por la carretera RM-19 sentido Murcia. A la altura del p.k. 13, inopinadamente se encuentra en la calzada una piedra de grandes dimensiones no pudiendo esquivarla, rompiendo la tapa del cárter. Se aporta reportaje fotográfico.

En el lugar de los hechos se personaron los agentes de la Guardia Civil de Cartagena, que instruyen el informe estadístico Arena 586/13 de la Dirección General de Tráfico que se acompaña.

Señala que los daños fueron reparados por -- por un montante de 7.164,06 euros, que es la cantidad reclamada, que atribuye al funcionamiento anormal de la Administración en el deber de mantenimiento de los viales públicos en condiciones de seguridad para los conductores.  

Sostiene que concurre la relación de causalidad entre el funcionamiento anormal del servicio público y los daños ocasionados al vehículo, siendo en su opinión la causa próxima del daño la omisión de las medidas de seguridad que garanticen la circulación, tomando en consideración los deberes de la Administración titular de la vía.

Por último, propone medios de prueba y acompaña los documentos que figuran en los folios 2 a 28 del expediente, designando el despacho del letrado x a efectos de notificaciones.

SEGUNDO.- El 19 de noviembre de 2013 se solicitan sendos informes a la Dirección General de Carreteras y al Parque de Maquinaria del mismo Centro Directivo.

TERCERO.- Con fecha 20 de noviembre de 2013, el órgano instructor requiere al reclamante para que subsane los defectos advertidos en la solicitud y acompañe los documentos que se relacionan en los folios 35 y 36.

Dicho requerimiento fue cumplimentado por el interesado el 12 de diciembre de 2013, acompañando la documentación que obra en los folios 40 a 76, entre ella las Diligencias Previas 1824/2013 seguidas por el Juzgado de Instrucción núm. 4 de Murcia y el Atestado instruido por la Agrupación de Tráfico del Sector de Murcia (GIAT) por un supuesto delito continuado contra la seguridad vial, en relación con las diligencias instruidas por este Cuerpo durante el año 2013 (días 18, 19, 20, 21, 22, 29 y 30 de abril) por la provocación de numerosos accidentes, entre ellos el que es objeto de reclamación, debido a la creación de obstáculos en la calzada en diversas carreteras regionales, señalando que se continúan las investigaciones tendentes a la detención de los posibles autores.

CUARTO.- Con fecha 13 de diciembre de 2013 se emite informe por el Jefe del Parque de Maquinaria en el que expone que los daños ocasionados en los componentes del vehículo, que se deducen de la factura aportada, pueden ser compatibles con los que pudieran producirse en este tipo de accidentes, si bien el importe total de la factura no es correcto (7.164,06 euros, IVA incluido), pues no coincide con el resultado de la suma de los importes parciales correspondientes al coste de materiales y mano de obra supuestamente empleados para la reparación (3.982,99 euros IVA incluido), existiendo un desajuste entre el importe de los daños reclamados y los que se justifican en la relación de partidas que se reflejan en la factura.

QUINTO.- La Dirección General de Carreteras remite el 18 de diciembre de 2013 el informe elaborado por la empresa encargada de la conservación y explotación de la carretera RM-19 (--) con el siguiente contenido:

"(...) 2.-En caso de pertenecer a la Red de Carreteras de la Región de Murcia,

-La realidad y certeza del evento lesivo.

El parte de vigilancia verifica la veracidad del accidente.

-Existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.

En conversaciones mantenidas con posterioridad al accidente con responsables del cuartel de la Guardia Civil de Cartagena, se ha tenido conocimiento de que los hechos citados se habían repetido en otras ocasiones en otras carreteras de Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Al parecer el conductor de vehículo Seat León de color negro podría ser el responsable de la colocación de piedras de tamaño similar en las autovías A-7 y A-30, con resultados similares de vehículos accidentados.

Consecuentemente, todo apunta a la existencia de una actuación inadecuada de un tercero.

-Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar.

La misma noche hubo que atender otro accidente de características similares en el PK. 6+600 en la margen derecha de la carretera RM-19, tal y como se refleja en el parte de vigilancia adjunto.

-Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

No existe culpa o negligencia apreciable e imputable al servicio público que fuera causa de la realidad del daño causado.

-Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones.

Esta parte no puede posicionarse para depurar en primera instancia conductas de reproche que puedan ocasionar la imputación de responsabilidad por un anormal funcionamiento de la/s administración/es.

-Actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha.

Desde que se produjo el accidente, tanto los equipos de trabajo como los vigilantes de la conservación, han prestado especial atención a la existencia de vehículos de las características mencionadas en las carreteras objeto del contrato, con el objeto de evitar la repetición de los hechos.

-Indicar si la carretera se halla con señalización u otra consideración que estime pertinente significar.

La carretera se encuentra con la señalización horizontal y vertical conforme a la normativa 8.1 y 8.2 de la Instrucción de Carreteras.

-Valoración de los daños alegados.

Sólo es posible indicar que el vehículo sufrió daños provocados por la piedra en el frontal y parte inferior, produciéndose un derrame de aceite.

-Cualquier otra cuestión que se estime de interés.

No procede.

4.- CONCLUSIONES

La -- recibió aviso por parte del CECOP a las 02:49 h de un accidente en el PK. 12+800 en la margen izquierda la carretera RM-19.

El vigilante atendió el accidente a las 03:15 h. señalizando el vehículo que había chocado contra una piedra de considerables dimensiones.

Consecuentemente, se confirma la veracidad del accidente y que este fue causado por una piedra".

SEXTO.- Otorgado trámite de audiencia a las partes interesadas, no consta que formularan alegaciones, tras lo cual se formula propuesta de resolución desestimatoria el 4 de marzo de 2015 en el sentido de señalar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad, dado que la causa del accidente pudo deberse a la actuación delictiva de terceros desconocidos y sin que se haya acreditado el incumplimiento de los deberes de vigilancia, al no transcurrir un lapso de tiempo excesivo desde que el objeto quedó en la calzada y se produjo el accidente a tenor de los partes de vigilancia.

SÉPTIMO.- Con fecha 25 de marzo de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con los artículos 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

1. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 139.1 LPAC). En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicado que, en el caso que nos ocupa, reside en el reclamante, que ha acreditado ser la titular del vehículo accidentado mediante la aportación del permiso de circulación expedido a su nombre.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produjo el accidente de titularidad autonómica (RM-19), según se desprende de la documentación incorporada al procedimiento. El hecho de que las labores de conservación de la carretera se llevaran a cabo por una empresa contratista, no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista, remitiéndonos en este aspecto a nuestra doctrina (Dictámenes  9 y 20 del año 2002), habiéndose otorgado un trámite de audiencia a la contratista conforme a lo previsto en el artículo 1.3 RRP.

2. El ejercicio de la acción resulta temporáneo, ya que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo anual legalmente establecido, toda vez que la fecha de ocurrencia de los hechos fue el 30 de abril de 2013 y la reclamación fue registrada en la Consejería consultante el 4 de noviembre siguiente.

3. Respecto al procedimiento contiene los trámites exigidos tanto por la LPAC, como por el RRP.

TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.

La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.

4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, en relación directa e inmediata.

5) Ausencia de fuerza mayor.

Por otro lado, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto considera que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (piedra) de la vía, de forma que quedara garantizada la seguridad en la circulación.

Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto asimilable al que nos ocupa, el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:

"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.

Por lo demás, no es de apreciar una culpa in vigilando del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".

Expuestos los requisitos exigibles para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial y la doctrina de Órganos Consultivos sobre las responsabilidades patrimoniales por objetos caídos o arrojados por terceros a las carreteras, se realizan las siguientes consideraciones sobre el caso que nos ocupa:

1. Sobre la realidad del evento lesivo y la acreditación de los daños.

Por el reclamante se ha acreditado la realidad del suceso, confirmado por la --, cuyo responsable expone que se recibió un aviso a las 2,49 horas de un accidente en la carretera RM-19, p.k. 12+800 en la margen izquierda, siendo atendido por el vigilante a las 3,15 horas, señalizando el vehículo que había chocado con una piedra de grandes dimensiones (folio 116).

2. Sobre el defectuoso funcionamiento del servicio público de carreteras y el nexo causal.

En primer lugar, ha de descartarse que la piedra con la que impactó el vehículo del reclamante procediera de elementos de la propia carretera como taludes o desmontes, pues el informe de la contratista manifiesta expresamente que toda apunta a la actuación inadecuada de un tercero, puesto que se ha tenido conocimiento (en conversaciones mantenidas con responsables del cuartel de la Guardia Civil en Cartagena) que los hechos citados se habrían repetido en otras ocasiones en otras carreteras de la Comunidad Autónoma y "al parecer el conductor del vehículo Seat León, de color negro, podría ser el responsable de la colocación de piedras de tamaño similar en las Autovías A-7 y A-30, con resultados similares de los vehículos accidentados".

En segundo lugar, en estos supuestos, como ya señalara este Consejo Jurídico en el Dictamen 135/2013 con ocasión de otra consulta sobre un accidente similar, ha de partirse de un dato esencial, cual es si la contratista encargada de la conservación de la carretera RM-19 incumplió el estándar de rendimiento en el servicio de conservación y vigilancia.

Pues bien, con los datos proporcionados en el expediente no se puede afirmar que se haya incumplido el citado estándar de rendimiento en la conservación y mantenimiento exigible, dado que el día de los hechos (30 de abril de 2013) se había realizado recorrido de vigilancia por la RM-19 en el punto kilométrico en el que se produjo el accidente, según confirma el parte del servicio de vigilancia obrante en el folio 114.

En consecuencia, este Consejo Jurídico comparte el criterio desestimatorio del órgano instructor y considera que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial, ante la falta de acreditación de que pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, y ante la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la carretera y la presencia de un obstáculo en la calzada según se desprende de lo señalado con anterioridad, dado que la piedra con la que el vehículo impactó no es un elemento del servicio público viario, cuya presencia en la vía se debió a la actuación de un tercero según los datos aportados en el expediente tanto por la contratista, así como por el Atestado 24/2013 de la Guardia Civil que relaciona otros hechos similares acontecidos en el año 2013 en varias carreteras regionales. En este sentido no se aportan datos en el expediente de las actuaciones seguidas por el Juzgado de Instrucción  núm. 4 (Diligencias Previas 1824/2013) en relación con los autores de estos hechos y en las que prestó declaración el reclamante como perjudicado, y si ha podido ser resarcido como consecuencia de dichas actuaciones judiciales.

A mayor abundamiento, es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración cuando la conducta de un tercero es la única determinante del daño producido aunque hubiera sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (por todas, STS, Sala 3ª, de 19 de junio de 2007).

Por último, el montante total indemnizatorio no se justifica, pues no se corresponde con la suma de los importes parciales reseñadas en la factura según expone el Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, que destaca que existe "un desajuste importante entre el importe de los daños reclamados y los que se justifican en la relación de partidas que se reflejan en la factura aportada" (folio 37).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.

No obstante, V.E. resolverá.