Dictamen nº 384/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 2 de diciembre de 2016 y otro registrado el 19 de junio de 2018 emitido en subsanación de deficiencias a requerimiento de este Consejo, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la alimentación de determinadas especies de fauna silvestre con subproductos animales no destinados a consumo humano procedentes de explotaciones ganaderas en zonas de protección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 342/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Obra en el expediente un primer borrador, de octubre de 2015, de Proyecto de Decreto por el que se regula la alimentación de determinadas especies de fauna silvestre con subproductos animales no destinados a consumo humano (en adelante, SANDACH) procedentes de explotaciones ganaderas en zonas de protección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, elaborado por la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, en desarrollo de determinada reglamentación comunitaria (esencialmente, el Reglamento nº 1069/2009, de 21 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, y el Reglamento nº 142/2011, de 25 de febrero, de la Comisión, que permiten dicha alimentación con determinados subproductos o materiales clasificados en las categorías 1 a 3 allí establecidas, previa autorización administrativa) y del Real Decreto 1632/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la alimentación de determinadas especies de fauna silvestre con subproductos animales no destinados a consumo humano, que desarrolla, con carácter básico, dicha reglamentación.

SEGUNDO.- Dicho borrador fue remitido en noviembre de 2015, para alegaciones, a la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal y a la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente, recibiendo informes favorables, formulando la segunda algunas observaciones puntuales para la mejora técnica del texto.

TERCERO.- Elaborado un segundo borrador de Decreto, mediante oficios de 22 de diciembre de 2015 fue remitido para alegaciones a diversas entidades representativas del sector ganadero regional. Asimismo, fue remitido a la Secretaría General de la Consejería para que lo sometiera a informe del Consejo Asesor Regional Agrario, Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente y Consejo Asesor Regional de las Organizaciones Profesionales, constando inicialmente en el expediente que sólo se sometió a la consideración de este último.

CUARTO.- El 15 de enero de 2016, el Jefe de Servicio de Sanidad Animal de la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Consejería consultante elabora una primera Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) sobre el citado borrador.

QUINTO.- En enero de 2016, la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural (COAG-IR) y la Unión de Pequeños Agricultores (UPA) de la Región de Murcia presentan alegaciones para la mejora técnica del texto.

SEXTO.- El 25 de febrero de 2016 el ya citado Jefe de Servicio elabora una segunda versión de la MAIN, esencialmente para incorporar las contestaciones que efectúa a las aludidas alegaciones, lo que conlleva introducir algunas modificaciones al segundo borrador, dando lugar así a un tercero.

SÉPTIMO.- Remitido el expediente a la Vicesecretaría de la Consejería de referencia, su titular solicita un informe sobre dicho borrador al Servicio Jurídico de la Secretaría General, que es emitido el 22 de marzo de 2016, siendo favorable al mismo, en general, destacándose su consideración de que la norma proyectada se circunscribe a la autorización para la alimentación animal con subproductos o materiales de la categoría 1 del Reglamento CE nº 1069/2009.

OCTAVO.- Solicitado informe al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), fue emitido el 8 de junio de 2016, favorable, en general, al Proyecto, con algunas observaciones para la mejora del texto, destacando de ellas, por su interés estrictamente jurídico, la relativa al establecimiento de una especie de moratoria de un año para la exigencia de responsabilidad administrativa a los titulares de las explotaciones ganaderas autorizadas en caso de incumplir la obligación, establecida en el proyectado artículo 7.4, de adecuar sus aportes de SANDACH al consumo realizado por las especies necrófagas de forma que el acumulo de tales subproductos no suponga un riesgo sanitario o medioambiental. Asimismo, estima conveniente dar traslado del Proyecto a determinados órganos de la Administración regional y a los Ayuntamientos de la Región.

NOVENO.- Cumplimentados los indicados trámites por la Consejería proponente, el 21 de septiembre de 2016 el Servicio de Sanidad Animal emite informe contestando las alegaciones presentadas por el Ayuntamiento de Caravaca y una asociación ecologista, dando lugar a un nuevo borrador de Proyecto.

DÉCIMO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 4 de noviembre de 2016, favorable al texto con algunas observaciones de mejora técnica normativa del texto.

UNDÉCIMO.- El 14 de noviembre el ya referido Servicio de Sanidad Animal emitió informe sobre las referidas observaciones, dando lugar a un nuevo borrador, en el que se introducen algunas de las mejoras técnicas indicadas.

DUODÉCIMO.- El 2 de diciembre de 2016 tiene entrada en este Consejo Jurídico una solicitud de Dictamen preceptivo sobre el último borrador de Proyecto citado, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

DECIMOTERCERO.- Mediante Acuerdo de este Consejo nº 5/2017, de 8 de mayo, se solicitó a la Consejería consultante que subsanase la omisión relativa a la solicitud de los preceptivos informes al Consejo Asesor Regional Agrario y al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, así como el preceptivo informe final de la Vicesecretaria.

DECIMOCUARTO.- Mediante oficio registrado el 19 de junio de 2018 dicha Consejería remitió diversa documentación, reiterando la solicitud de Dictamen:

- Informe del Secretario del Consejo Asesor Regional Agrario de 29 de septiembre de 2017 en el que expresa que dicho Consejo acordó informar favorablemente el Proyecto de referencia, trasladando no obstante a la Consejería proponente las alegaciones presentadas por la Unión de Pequeños Agricultores de la Región de Murcia, sobre observaciones puntuales a algunos de sus preceptos.

- Informe de 27 de octubre de 2017 de la Oficina de Impulso Socioeconómico de la Dirección General de Medio Ambiente en el que, en síntesis, expresa que el Proyecto ha recogido todas las propuestas realizadas por el órgano competente en materia de fauna silvestre, incluyendo el mantenimiento del muladar de la Sierra de Mojantes para cubrir situaciones de alimentación extraordinarias de la fauna necrófaga protegida.

- Certificado del Secretario del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente en el que se hace constar el parecer favorable de dicho órgano al Proyecto, reflejando algunas observaciones de sus miembros, entre la que se destaca la del representante de la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente en el sentido de que el Proyecto se refiere a la alimentación de determinada especie necrófaga protegida (buitre leonado) con SANDACH de la categoría 2 prevista en el artículo 18.1 del Reglamento (UE) nº 1069/2009.

- Informe de 24 de mayo de 2018, del ya referido Servicio de Sanidad Animal, en el que se analizan las alegaciones y observaciones realizadas previamente, expresando que se han introducido en el Proyecto algunas modificaciones puntuales o de técnica normativa, dando lugar a un último borrador.

- Informe de 1 de junio de 2018, de la Vicesecretaria de la Consejería consultante, favorable a la aprobación de dicho Proyecto.

A la vista de los precedentes antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Proyecto de disposición reglamentaria regional a aprobar en desarrollo de determinada normativa básica estatal (dictada, a su vez, en desarrollo de diversos Reglamentos comunitarios), en concreto, del artículo 15 del RD 1528/2012, de 8 de noviembre, por el que se establecen las normas aplicables a los subproductos animales y los productos animales no destinados al consumo humano, y del RD 1632/2011, citado en el Antecedente Primero, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento.

A la vista de los Antecedentes reseñados, puede afirmarse que la tramitación del Proyecto objeto de Dictamen ha seguido, en lo sustancial, la tramitación prevista en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

No obstante, en cuanto a la elaboración de la MAIN a que se refiere dicho precepto por remisión al 46 de dicha ley, debe tenerse en cuenta la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015.

En el apartado "A.- Introducción" de ese documento se expone que "La MAIN se configura como un documento que viene a recoger todos los informes que se consideran necesarios para una mejor comprensión y entendimiento de los proyectos normativos". También se dice que "La MAIN será el documento en el que se recoge y unifica la información que acompaña a un proyecto normativo". Se pone de manifiesto, asimismo, que "Durante la tramitación del procedimiento, el órgano impulsor de la propuesta normativa deberá actualizar el contenido de la MAIN con las novedades significativas que se hayan producido durante el mismo".

De acuerdo con eso, el contenido de la MAIN inicial "se irá ampliando con la referencia a las consultas realizadas, el trámite de audiencia, los informes y dictámenes solicitados y emitidos durante la tramitación".

En el presente caso, tras la segunda versión de la MAIN reseñada en el Antecedente Sexto, procedía haber elaborado una nueva MAIN que reflejase, sistemática e integralmente, los trámites y modificaciones del Proyecto reseñados en los Antecedentes Séptimo a Decimocuarto. A pesar de ello, resulta posible que tal integración se termine de producir en este procedimiento ya que en la Guía Metodológica se explica que en la última versión de la MAIN, la definitiva, que se unirá al expediente antes de su remisión para la correspondiente aprobación por el órgano que corresponda, deben quedar reflejados los trámites seguidos y el modo en el que hayan sido tenidas en consideración las observaciones contenidas en los informes y las formuladas durante el trámite de audiencia. En consecuencia, aún resulta posible que ese contenido se integre en esa versión final de la MAIN que debe elaborarse.

Por otra parte, dicha MAIN habrá de completarse con la motivación necesaria sobre las determinaciones a adoptar a la vista de las cuestiones abordadas por el presente Dictamen, en especial en lo relativo al alcance del mismo y la justificación de algún de las medidas previstas en el mismo, según lo que se expresará en la Consideración Cuarta, I, 1.

TERCERA.- Contenido del Proyecto.

El Proyecto de Decreto objeto de Dictamen se compone de lo siguiente:

- Una exposición de motivos o preámbulo, justificativo de la habilitación normativa y oportunidad de su aprobación.

- Once artículos, relativos a: objeto y definiciones del Proyecto; establecimiento de un régimen de autorización administrativa para el uso de determinada clase de SANDACH para la alimentación de determinadas especies necrófagas de interés comunitario en zonas delimitadas al efecto; requisitos de las explotaciones ganaderas para obtener dicha autorización; condiciones para realizar la alimentación; procedimiento de autorización; obligaciones de los autorizados; suspensión y retirada de las autorizaciones; registro de autorizaciones y de información sobre suministros de SANDACH; controles e incumplimientos y régimen sancionador.

- Una Disposición adicional única, que establece que en casos de necesidades alimenticias extraordinarias de las especies a que se refiere el Proyecto que no se puedan cubrir conforme al régimen autorizatorio regulado en el mismo, podrán autorizarse aportes de alimentación suplementaria al muladar emplazado en la Sierra de Mojantes, conforme al Decreto regional nº 90/2010, de 7 de mayo, por el que se crea la Red de Muladares de Aves Rapaces Necrófagas gestionados por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

- Una Disposición transitoria primera, relativa al primer plazo para la presentación de solicitudes de autorización.

- Una Disposición transitoria segunda, sobre la elaboración del primer informe anual de las necesidades tróficas de las especies a que se refiere el Proyecto previsto en el proyectado artículo 3.3.

- Una Disposición transitoria tercera, sobre el establecimiento de un período transitorio de un año durante el que la actuación administrativa de control del cumplimiento de la obligación de los sujetos autorizados de adecuar la cantidad de sus aportes alimenticios a los requisitos establecidos en el proyectado artículo 7.4 no dará lugar, en su caso, a la imposición de sanciones a dichos sujetos, sino a una comunicación a los mismos sobre la situación existente que les permita conocer en lo sucesivo el alcance de dicha obligación.

- Siete Anexos, dedicados a: I) las zonas de protección habilitadas la alimentación regulada en el Proyecto; II) los criterios de preferencia para la selección de explotaciones ganaderas a las que otorgar la autorización regulada en el Proyecto; III) el modelo normalizado de solicitud de autorización; IV) modelo normalizado de ficha de situación de los lugares de depósito de los cadáveres de animales; V) modelo normalizado de ficha de registro de dichos cadáveres; VI) modelo normalizado de resumen anual de los aportes de cadáveres; y VII) sobre la tasa de mortalidad anual estimada de animales de la especie ovino-caprino en las explotaciones ganaderas a que se refiere el Proyecto.

CUARTA.- Competencia y habilitación normativa del Proyecto dictaminado.

I. Si se examina el contenido del Proyecto dictaminado, tanto aisladamente como en el contexto de las normas comunitarias y básicas estatales que pretende desarrollar, se llega fácilmente a la conclusión de que se trata de una regulación entroncada inescindiblemente en las competencias de sanidad -humana y animal- y de protección del medio ambiente, en su vertiente de protección de la fauna silvestre de aves.

Las ya citadas reglamentaciones comunitarias y el RD 1632/2011, junto al artículo 15 del RD 1528/2012, de 8 de noviembre, por el que se establecen las normas aplicables a los SANDACH (citado, por cierto, en el proyectado artículo 2.1 del Proyecto, y que debería recogerse asimismo en su exposición de motivos como norma habilitante), reflejan el objeto o finalidad que inspira tales normas y que, en síntesis, consiste en establecer, como excepción a la regla general de la prohibición de alimentar especies silvestres con SANDACH, una habilitación a los órganos administrativos competentes (en España, las CCAA) para que puedan autorizar, con el establecimiento de las condiciones pertinentes que garanticen la salud humana y animal, el uso de determinados SANDACH con fines de alimentación de animales salvajes, estableciendo al efecto tres categorías de subproductos, con un régimen distinto según se trate de las categorías 2 y 3 o de la 1, según se verá. Interesa destacar de dicha regulación dos extremos: a) su carácter habilitante, no impositivo, a la autorización de dichos subproductos a los indicados fines, siempre en condiciones de preservación de la salud humana y animal; b) en caso de establecerse efectivamente un régimen de previa y preceptiva autorización administrativa, el otorgamiento de tales autorizaciones ha de limitarse o contingentarse, es decir, no es ilimitado, en cuanto se condiciona a que con las mismas no se exceda la cantidad de alimentación que se considere necesaria y adecuada, nunca ilimitada, que se ponga a disposición de las especies de que se trate.

Reconocidas las competencias autonómicas en materia de protección de la salud humana y animal y del medioambiente a efectos de desarrollar dicha normativa comunitaria y básica estatal (art 11, Uno y Tres del Estatuto de Autonomía), es preciso reseñar los preceptos esenciales de la regulación básica estatal (cuyo confesado objeto es, en esencia, sistematizar y homogeneizar la reglamentación comunitaria de aplicación directa), a fin de contrastarlos con el Proyecto que nos ocupa.

Así, el precepto estatal de cabecera es el citado artículo 15 del RD 1528/2012, rubricado "usos especiales (de los SANDACH) en alimentación animal", que dispone lo siguiente:

"1. Las autoridades competentes podrán autorizar y establecer condiciones específicas para la recogida y uso de material de la categoría 2 que proceda de animales que no hayan sido sacrificados ni hayan muerto como consecuencia de la presencia real o sospechada de una enfermedad transmisible al ser humano o a los animales, y de material de la categoría 3, para la alimentación de: (...)

e) Animales salvajes.

2. Las autoridades competentes podrán autorizar la alimentación de animales de zoológico y de determinadas especies protegidas y en peligro con los cuerpos enteros o partes de animales muertos que contengan material especificado de riesgo en el momento de la eliminación, de acuerdo con las condiciones establecidas en el art. 14 del Reglamento (UE) nº 142/2011, de la Comisión, de 25 de febrero de 2011, y en el Real Decreto 1632/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la alimentación de determinadas especies de fauna silvestre con subproductos animales no destinados a consumo humano".

Los "cuerpos enteros o partes de animales muertos que contengan material especificado de riesgo en el momento de la eliminación" constituyen, según el artículo 8,b),ii) del Reglamento (CE) nº 1069/2009, una de las clases de SANDACH de la categoría 1 definida en el mismo (vid. en el mismo sentido los artículos 3.2 y 4.1,d) RD 1632/2001).

Por su parte, el RD 1632/2011 citado por el anterior, tras expresar en su artículo 1 que su objeto es "establecer las normas básicas relativas a los supuestos y condiciones en que se permitirá la utilización de subproductos animales no destinados a consumo humano para la alimentación de determinadas especies de la fauna silvestre", expresa lo siguiente:

"Artículo 3. Requisitos generales para la autorización de la alimentación de animales silvestres

1. El órgano competente en materia de sanidad animal podrá autorizar, en condiciones que garanticen el control de los riesgos para la salud pública, el medio ambiente y la sanidad animal, el uso de material de la categoría 2, siempre que proceda de animales que no se hayan sacrificado ni hayan muerto como consecuencia de la presencia real o sospechada de una enfermedad transmisible a los seres humanos o los animales, y de material de la categoría 3, para la alimentación de fauna silvestre.

2. El órgano competente en materia de sanidad animal podrá autorizar el uso de los cuerpos enteros o partes de animales muertos que contengan material especificado de riesgo (categoría 1), en el momento de la eliminación, para la alimentación de animales salvajes que pertenezcan a especies necrófagas de interés comunitario, cuando el órgano competente en gestión de fauna silvestre haya comprobado que las necesidades alimenticias de estas especies no están cubiertas y cuando se tenga la seguridad, conforme a una evaluación de la situación de dichas especies y sus hábitats, de que el estado de conservación de dichas especies mejorará mediante la aplicación de esta medida".

"Artículo 5. Requisitos específicos para la alimentación de especies necrófagas de interés comunitario en zonas de protección.

1. Dentro del procedimiento de autorización iniciado a instancia de parte, el órgano competente en materia de sanidad animal, a propuesta del órgano competente en gestión de fauna silvestre, podrá autorizar, además de materiales de las categorías 2 y 3, el uso de materiales de la categoría 1 consistentes en cuerpos enteros o partes de animales muertos que contengan material especificado de riesgo, para la alimentación de especies necrófagas de interés comunitario, en determinadas explotaciones ganaderas ubicadas en las denominadas zonas de protección, sin la previa recogida de los animales muertos cuando proceda.

2. A tal efecto, el órgano competente en materia de gestión de fauna silvestre delimitará las zonas de protección para la alimentación de especies necrófagas de interés comunitario conforme a los siguientes criterios y éstas serán incluidas en el registro a que hace referencia el artículo 7: (...)

3. Para proceder a la autorización descrita en el apartado 1, el órgano competente en materia de sanidad animal deberá identificar las explotaciones ganaderas, rebaños o espacio natural acotado que, dentro de la zona de protección para la alimentación de especies necrófagas de especial interés, cumplan las siguientes condiciones: (...)

4. En caso de que la alimentación se lleve a cabo sin la previa recogida de los animales muertos, deberá realizarse una estimación de la tasa probable de mortalidad de los animales de las explotaciones ganaderas dentro de la zona de protección y de las necesidades probables de alimentación de las especies necrófagas de interés comunitario, de conformidad con la determinación de los riesgos posibles de transmisión de enfermedades".

(Por otra parte, el artículo 4 de dicho RD, siguiendo lo ya establecido en la citada reglamentación comunitaria, prevé asimismo la posibilidad de autorización de las tres citadas categorías de SANDACH para su uso en comederos o muladares, aspecto que será analizado en la Consideración Quinta).

II. De la transcrita normativa, interpretada, como se dice, en el marco de la previa reglamentación comunitaria, se desprenden varias cuestiones que es necesario destacar a los efectos del análisis del Proyecto:

1. A efectos de la autorización administrativa de uso para la alimentación de especies de la fauna silvestre, se establecen tres categorías de SANDACH, según su mayor o menor nivel de riesgo, según el artículo 7 y siguientes del Reglamento nº 1089/2009, siendo la 1 la de mayor riesgo, hasta el punto de que su uso alimenticio tiene exigencias específicas que no se contemplan para las otras dos categorías: sólo se permite para determinadas especies protegidas comunitarias, en zonas delimitadas al efecto que cumplan ciertas condiciones y que las aportaciones de los subproductos la realicen explotaciones ganaderas que reúnan determinados requisitos establecidos en la reglamentación comunitaria y estatal. Para las categorías 3 y 2 (ésta última, eso sí, sólo para los SANDACH que procedan de animales que no se hayan sacrificado ni hayan muerto como consecuencia de la presencia real o sospechada de una enfermedad transmisible a los seres humanos o animales), por ser de menor riesgo que la 1, la normativa faculta su autorización alimenticia, para cualquier animal silvestre necrófago, "en condiciones que garanticen el control de los riesgos para la salud humana y animal y el medio ambiente", es decir, se utiliza una cláusula genérica que no exige, forzosamente, el establecimiento de los límites y condiciones específicos exigidos para los SANDACH de la categoría 1. Pero dado, como se dijo, que el régimen autorizatorio en esta materia es meramente permisivo y no impositivo para las autoridades nacionales competentes, éstas pueden decidir que las condiciones exigibles para el uso alimenticio de SANDACH de dichas categorías 3 y 2 sean las mismas que las ya establecidas para los de la categoría 1, e incluso establecer que el uso alimenticio de aquéllas categorías de subproductos se limite a las mismas especies protegidas comunitarias a que, como se ha dicho, se limita forzosamente los SANDACH de la categoría 1 por la reglamentación comunitaria; y, asimismo, dichas autoridades pueden disponer que la alimentación con subproductos de aquéllas categorías se realice asimismo dentro de las mismas zonas de protección exigidas en caso de SANDACH de categoría 1, como de hecho han optado diversas regulaciones autonómicas análogas a la aquí proyectada. Ahora bien, la apuntada gradación de riesgos en el uso alimenticio de las diferentes categorías de SANDACH implica que no resulte lógico ni admisible que las CCAA competentes procedan a la autorización de uso de SANDACH de la categoría 1 pero no de las de las categorías 2 y 3, ya que, antes al contrario, es la categoría 1 la que tiene un carácter extraordinario a estos efectos.

Aplicado lo anterior al Proyecto dictaminado, se advierte que su articulado, si bien es claro en cuanto a la delimitación de las aves silvestres objeto de alimentación vía SANDACH (según sus artículos 1,a) y 2.2,a), sólo las especies necrófagas protegidas de interés comunitario recogidas en el Anexo del RD 1632/2011, salvo las del orden "carnívora" referidas en éste), y a que la alimentación ha de hacerse en todo caso en las zonas de protección delimitadas al efecto, no resulta lo suficientemente claro en cuanto a las clases de SANDACH a las que pueden referirse las autorizaciones contempladas en el mismo, e incluso pudiera interpretarse que sólo autoriza el uso de SANDACH de la categoría 1, pero no los de las 2 y 3.

Así, el proyectado artículo 3.2 es tajante cuando establece que "para la alimentación de las especies necrófagas de interés comunitario sólo podrán utilizarse los SANDACH consistentes en cuerpos enteros o partes de animales muertos que contengan material especificado de riesgo...", es decir, de una determinada clase de SANDACH de la categoría comunitaria 1. Y en el proyectado artículo 2.2,b) se definen las zonas de protección como las recogidas en el Decreto regional nº 55/2015, de 17 de abril, añadiendo que en ellas la Dirección General competente podrá autorizar el uso alimenticio de cuerpos o partes de cuerpos de animales muertos que contengan material especificado de riesgo. Sin embargo, en el apartado 4 de este proyectado artículo se expresa que en ningún caso podrán utilizarse para tal alimentación "cadáveres de animales que se hayan sacrificado o hayan muerto como consecuencia de la presencia real o sospechada de una enfermedad transmisible a los seres humanos o a los animales...", frase que el transcrito artículo 3.1 RD 1632/2011 anuda al uso de SANDACH de la categoría 2. No hay, además, referencia alguna a SANDACH de la categoría 3.

En consecuencia, el Proyecto debe clarificar adecuadamente en dichos preceptos y en el párrafo sexto del preámbulo cuáles son los SANDACH objeto de autorización, con referencia clara a las categorías comunitarias citadas y con arreglo a los criterios de uso expresados en la normativa aplicable, teniendo especialmente en cuenta el ya transcrito artículo 5.1 del RD 1632/2011. Véase como referencia en la delimitación de los SANDACH autorizables el artículo 4.1 del Decreto de Castilla-La Mancha nº 120/2012, de 26 de julio, o del Decreto de Extremadura nº 38/2015, de 17 de marzo.

2. Precisamente dicho precepto estatal expresa, en otro aspecto, que la autorización del uso alimenticio de SANDACH de las categorías 2 y 3 y, en su caso, de la categoría 1, será otorgada por el órgano competente en materia de sanidad animal a propuesta del competente en materia de gestión de la fauna silvestre. Esto último no se contempla en el Proyecto, cuyo artículo 6 no da al órgano ambiental intervención alguna en el procedimiento autorizatorio.

A nuestro juicio, como lo que pretende dicho RD es que en el otorgamiento de las autorizaciones se respeten y coordinen las competencias del órgano ambiental con el de sanidad animal, el carácter básico del referido precepto estatal se respetaría si el Proyecto, aun sin prever una formal propuesta de resolución de dicho órgano ambiental, recogiera la preceptividad de su informe y su carácter vinculante en los extremos propios de su competencia de protección y conservación de la fauna silvestre.

QUINTA.- Incidencia del Proyecto en el Decreto regional nº 90/2010, de 7 de mayo, por el que se crea la Red de Muladares para las aves rapaces necrófagas gestionados por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Como se apuntó al final de la Consideración Cuarta, I, la reglamentación comunitaria y básica estatal en la materia establecen la posibilidad de que el uso alimenticio de los SANDACH de las tres categorías a que se refieren dichas normas se autorice, además de en las zonas de protección ya comentadas, en muladares o comederos, siempre que éstos reúnan diversos requisitos.

El Decreto regional nº 90/2010, de 7 de mayo, por el que se crea la Red de Muladares para las aves rapaces necrófagas gestionados por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se dictó en desarrollo del entonces vigente RD 664/2007, de 25 de mayo, que fue derogado y sustituido por el tan citado RD 1632/2011. Dicho Decreto optó por establecer un sistema de exclusiva titularidad y gestión pública de los muladares que fueron creados por dicha norma o los que en el futuro crease el órgano competente regional en materia de protección de la fauna silvestre. Sin perjuicio de que la indicada modificación normativa estatal implique que los reenvíos efectuados por el referido Decreto al RD de 2007 deban entenderse ahora referidos a la nueva norma de 2011 y de tener que considerar inaplicables los preceptos de la norma regional que se opusieran a esta última, el Proyecto de Decreto dictaminado, como va a verse, incide asimismo, en otros aspectos, y de una forma contundente, en dicho Decreto 90/2010, lo que, de aprobarse aquél en los términos previstos, provocaría una importante derogación tácita de varios de los preceptos de éste (al margen, como se dice, de la actual incidencia que sobre el mismo tienen la sobrevenida reglamentación comunitaria y normativa básica estatal). La derogación en forma tácita de varios preceptos de dicho Decreto que provocaría la aprobación del Proyecto debe evitarse en aras a la necesaria seguridad jurídica (vid. artículo 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), debiendo procederse a las necesarias modificaciones expresas de tal Decreto, pues de lo contrario el examen separado de ambas normas (dicho Decreto y el de nueva aprobación) podría llevar a confusión acerca de la operatividad o alcance del primero.

Así, la proyectada Disposición Adicional Única, denominada "Aplicación del Decreto nº 90/2010, de 7 de mayo", establece que "en casos de necesidades alimenticias extraordinarias que no se puedan cubrir conforme al procedimiento de autorización regulado en el presente Decreto, podrán autorizarse aportes de alimentación suplementaria al muladar emplazado en Sierra de Mojantes del término municipal de Caravaca, conforme al Decreto regional nº 90/2010, de 7 de mayo, por el que se crea la Red de Muladares para las aves rapaces necrófagas gestionados por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (único existente en la Región tras la eliminación, mediante el ya citado Decreto regional nº 55/2015, de 17 de abril -vid. su Disposición Adicional Segunda, 2- del muladar creado por el primero ubicado en su día en el municipio de Lorca).

Considerando que el Decreto 90/2010, de acuerdo en este punto tanto con el RD estatal de 2007 como el actual de 2011, configura a los muladares como un instrumento de posible utilización, en solitario o en conjunción con el de la alimentación en zonas de protección, para garantizar las necesidades tróficas de las especies necrófagas de que se trate, se advierte que con la proyectada Disposición adicional se variaría esencialmente la funcionalidad que actualmente tienen los muladares públicos en dicho Decreto, donde se configuran como un medio ordinario a estos fines (aunque hoy sólo realizable en el referido único muladar existente), pasando con el Proyecto a ser un medio complementario y extraordinario respecto al regulado en éste, ya que dicho muladar solo sería utilizable en el supuesto especial a que se refiere la proyectada DA Única.

Sin perjuicio de la bondad de tal reconfiguración de métodos alimenticios (justificada en alguno de los informes emitidos en el procedimiento en los efectos desfavorables o perniciosos que la experiencia ha demostrado sobre la alimentación en muladares como método ordinario), ello implica la procedencia de modificar, de forma expresa, algunos preceptos del citado Decreto, además de su necesaria adaptación al RD 1632/2011.

En este sentido, se considera que, en vez de incluir en el Proyecto la comentada DA Única con el texto allí recogido, resultaría más expresivo y acorde con la exigible seguridad y certeza normativa incluir en él una Disposición, de expresa modificación del Decreto 90/2010, mediante la que se modificaran los preceptos del mismo que resultasen necesarios. Por ejemplo, y sin ánimo exhaustivo, su actual artículo 3.3 debería modificarse para que expresase lo pretendido sustancialmente en la proyectada DA, de forma que en el mismo Decreto 90/2010 se contuviese la determinación de que "en casos de necesidades alimenticias extraordinarias que no se puedan cubrir conforme al procedimiento de autorización regulado en el Decreto por el que se regula la alimentación de determinadas especies de fauna silvestre con subproductos animales no destinados a consumo humano procedentes de explotaciones ganaderas en zonas de protección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el órgano regional competente en materia de protección de la fauna silvestre, previo informe del competente en materia de sanidad animal, podrá acordar la realización de aportes de alimentación suplementaria al muladar emplazado en Sierra de Mojantes del término municipal de Caravaca, en las condiciones y con los requisitos establecidos para los muladares en la normativa comunitaria y estatal básica y el presente Decreto". Asimismo, el actual artículo 4.1 debería, bien suprimirse si se considera que no han de crearse más muladares, bien modificarse para que expresara que, "en el caso de que no fuera suficiente con lo establecido en el artículo 3.3, el órgano competente en materia de protección de la fauna silvestre, previo informe del competente en materia de sanidad animal, podrá acordar el establecimiento de otros muladares o comederos, en las condiciones y con los requisitos establecidos para los muladares en la normativa comunitaria y estatal básica y el presente Decreto", o expresión similar. A su vez, y en concordancia con lo anterior, debería precisarse en su artículo 7.2 que "la cantidad y los períodos de los aportes dependerán de las necesidades tróficas de las aves rapaces necrófagas determinadas de acuerdo a lo establecido en los artículos 3.3 y 4.1 del presente Decreto...." o similar.

Ello, como se dice, al margen de las necesarias adaptaciones al RD 1632/2011 y otras modificaciones que se advierten necesarias en el actual articulado del citado Decreto, como las que se refieren a las "autorizaciones" para instalar muladares, título habilitante que carece de sentido cuando el Decreto opta por un sistema de muladares (hoy solo uno) de titularidad y gestión exclusivamente del órgano regional competente en materia de protección de la fauna silvestre, ya que éste no ha de expedir una autorización para sí mismo, sino sólo cumplir con los requisitos y condiciones materiales establecidos normativamente para el establecimiento y funcionamiento de estos muladares.

SEXTA.- Otras observaciones.

Para la mejora técnica del Proyecto, se realizan las siguientes observaciones adicionales sobre su contenido.

- Preámbulo.

En el antepenúltimo párrafo debe recogerse que el Decreto se dicta asimismo en ejercicio de la competencia regional de desarrollo de la normativa estatal en materia de sanidad (humana y animal), al amparo del artículo 11, Uno del Estatuto de Autonomía.

- Artículo 2.2,e).

La referencia a muertes masivas de ganado "en un corto espacio de tiempo" carece de sentido porque a continuación el precepto concreta ese lapso temporal en un máximo de 48 horas.

- Artículo 3.4.

Por razones de seguridad jurídica, debería establecerse algún parámetro indicativo de lo que se considera "muertes masivas de animales".

Además, dada la finalidad del precepto, parece lógico excluir del supuesto de muertes masivas el que tales muertes lo sean por causas ajenas a la sanidad animal.

- Artículo 6.

En el número 1, y en concordancia con lo expresado en el artículo 5.5, debe añadirse: "... adjuntando asimismo el modelo recogido en el Anexo IV y la documentación reseñada en éste", o similar.

En el número 2 debería disponerse: "Dichos modelos normalizados y los demás previstos en el presente Decreto estarán disponibles en la sede electrónica de la Administración regional correspondiente a la Consejería con competencias en materia de sanidad animal...", o similar.

Por otra parte, debería reconsiderarse lo expresado en el número 3 en el sentido de que "el plazo de presentación de solicitudes (de autorización) será del 1 al 31 de enero de cada año", a la vista de dos circunstancias: a) que el sentido del silencio administrativo es estimatorio (art. 6.6), lo que en casos como el presente en el que el número de autorizaciones está limitado o contingentado, obliga de forma muy especial a resolver y notificar en plazo las solicitudes de autorización; b) que el otorgamiento de las autorizaciones depende, entre otros factores, de que el órgano ambiental competente remita en enero de cada año al competente en materia de sanidad animal el informe sobre necesidades tróficas previsto en el artículo 3.3, considerando que, a su vez, el primero debe tener en cuenta, entre otros aspectos, la información que, conforme al previsto artículo 7.6, los ganaderos deben suministrar a la Administración hasta el 31 de enero de cada año sobre la cantidad de aportes de SANDACH realizada el año anterior.

Por ello, aun teniendo en cuenta que el plazo máximo de resolución del otorgamiento de autorizaciones se establece en seis meses, no es descartable que los informes y datos necesarios para determinar la procedencia de otorgar autorizaciones y su número se retrasen sobre lo normativamente previsto, por lo que quizá resultase más adecuado establecer en el Decreto que la apertura del plazo de presentación de solicitudes de autorización se acordará por la Dirección General competente en materia de sanidad animal preferentemente en los meses de enero o febrero de cada año y cuando fuera necesario a la vista de las necesidades tróficas anuales de las especies necrófagas afectadas (debe considerarse a estos efectos la operatividad del mecanismo de renovación automática de autorizaciones previsto en el artículo 6.7). Apertura que se publicará en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y en la sede electrónica de la Administración regional y se difundirá mediante las asociaciones y demás entidades representativas del sector.

Todo ello sin perjuicio de lo previsto en la Disposición Transitoria Primera (que debería calificarse como Adicional, pues no regula ninguna transitoriedad) sobre el primer plazo de presentación de solicitudes de autorización.

En el número 5 debe acogerse lo establecido en el apartado 2, iii) de la Sección 3 del Capítulo II del Anexo VI del Reglamento comunitario nº 142/2011, ya citado, que exige la especificación, en la misma autorización, de las posibles sanciones a que se refiere dicho precepto, que son las que establezca la respectiva legislación nacional (citada en el proyectado artículo 11). Así, en dicho número podría añadirse una letra c) que expresase: "Las posibles sanciones en caso de incumplimiento de lo establecido en la normativa comunitaria y básica estatal aplicable y en el presente Decreto", o similar.

Asimismo, en este número debe contemplarse la posibilidad de que en las autorizaciones, bien inicialmente, bien con posterioridad a su otorgamiento mediante la oportuna modificación (considerando especialmente la previsión de renovación automática de estos títulos establecida en el artículo 6.7), y cuando las circunstancias así lo justifiquen, se establezcan condiciones específicas sobre el modo y lugar de depósito de los SANDACH (vgr., por acaecer el supuesto previsto en el proyectado artículo 7.4, segundo párrafo).

En el número 8 debe sustituirse la referencia a la "renuncia" por la de "revocación", concepto éste que incluye la extinción de la autorización tanto por renuncia (número 7 del artículo) como por retirada administrativa de aquélla (artículo 8).

- Artículo 7 y Disposición transitoria tercera.

En el primer párrafo del número 4 del proyectado artículo 7 se establece la obligación de los autorizados de adecuar sus aportes de SANDACH al uso (más bien al consumo) que hagan las especies necrófagas "de forma que no se generen acúmulo de cadáveres o restos que puedan suponer un riesgo sanitario o medioambiental". A efectos de exigirles a aquéllos eventuales responsabilidades administrativas, tal genérica cláusula requiere, por incuestionables exigencias de seguridad jurídica, una concreción de los supuestos que se consideren objetivamente constitutivos de tal riesgo. Quizá por ello el segundo párrafo de este número expresa que "por tanto, no se podrán realizar nuevos aportes de cadáveres tanto en el lugar de depósito como en la zona de protección (que así expresado resulta incorrecto, pues el proyectado artículo 2.2,c) define el lugar de depósito de cadáveres como el lugar ubicado "en" la zona de protección elegido por el titular de la explotación para depositar los cadáveres que mueren dentro de la misma) si las especies necrófagas no han consumido previamente los ya existentes en un plazo de máximo de 15 días", transcurrido el cual el autorizado deberá gestionarlos (retirada, transporte y destrucción, se entiende) reglamentariamente, si bien previamente a ello deberá comunicar a la inspección medioambiental la existencia de los restos no consumidos para que valore la idoneidad del lugar del depósito y, en su caso, modificarlo. Como apuntamos en el comentario al artículo 6.5, en este caso procedería una modificación de la correspondiente autorización, para incluir en la misma lo que el órgano competente considerara procedente sobre los adecuados lugares de depósito de SANDACH dentro de la concreta explotación y zona de protección a que se refiera dicha autorización.

Formulado y entendido así el precepto, no se entiende la necesidad de la DT Tercera, que viene a establecer una moratoria de un año en el ejercicio de la potestad sancionadora en caso de incumplimiento de la obligación recogida en aquél, ya que tal obligación está perfectamente delimitada y es de posible cumplimiento por los autorizados desde el comienzo de vigencia de cada autorización, en cuanto implica el deber del autorizado de inspeccionar el lugar de depósito de cadáveres al menos cada 15 días tras cada depósito y, en su caso, a obrar conforme a lo establecido en el segundo párrafo de dicho número 4. Todo ello, claro está, al margen de que se establecieran otros concretos y objetivos supuestos de riesgo y las correspondientes obligaciones de los autorizados para evitar efectos nocivos para la sanidad humana o animal.

- Artículo 8.

En este artículo, dedicado a los supuestos de suspensión o retirada administrativa de las autorizaciones, se echa en falta el establecimiento de otros supuestos, como los previstos, por ejemplo, en el artículo 19, letras c), d) o f) del ya citado Decreto extremeño nº 38/2015 (y en otras regulaciones autonómicas más completas):

"c) Efectos adversos sobre las poblaciones de especies necrófagas, en particular la sucesión de accidentes con infraestructuras eléctricas, eólicas o aeroportuarias cercanas u otros efectos negativos sobre el medio ambiente o la salud pública.

d) Incremento de cadáveres presentes en el medio natural derivados de un aporte excesivo de éstos o por disminución natural de las poblaciones de especies necrófagas en la zona. (...)

f) Pérdida o cambio en las condiciones sanitarias o zootécnicas de las explotaciones autorizadas".

En relación con el supuesto recogido en la transcrita letra d), debe decirse que las normativas autonómicas incluyen dicho supuesto porque la posible modificación de las necesidades tróficas de las especies necrófagas puede justificar la suspensión o retirada de algunas de estas autorizaciones al margen de la obligación de ajuste de aportes de SANDACH por los titulares autorizados. En nuestro caso tales previsiones normativas se justifican especialmente porque el Proyecto opta por no limitar en cada autorización una cantidad máxima anual de aportación de biomasa de SANDACH a las zonas de protección.

En todo caso, como se dice, debe tenerse en cuenta que el hecho de que en el ya comentado número 4 del artículo 7 se establezca que los sujetos autorizados deben adecuar sus aportes de SANDACH al "uso" (más bien consumo) que dichas especies hagan de tales subproductos no excluye la posibilidad de que proceda revocar algunas autorizaciones si se advierte que su número resulta excesivo a la vista de los datos de la experiencia, ya que, como se ha dicho reiteradamente, su otorgamiento está legalmente supeditado a la adecuada satisfacción de las necesidades tróficas de las especies a que van dirigidas, en los términos ya expuestos. Cuestión distinta es la determinación de qué autorizaciones serían revocadas por la indicada causa, lo que, en principio, habría de hacerse en función de la puntuación obtenida por las explotaciones autorizadas en aplicación del baremo previsto en el Proyecto (empezando a estos efectos por las de menor puntuación, se entiende).

- Artículo 9.

Este artículo establece que tanto el órgano competente en materia de salud animal como el competente en materia de protección de la fauna silvestre, cada uno dentro de su ámbito competencial, "mantendrán" un registro sobre, al menos, las explotaciones ganaderas autorizadas y la información, recogida en el proyectado artículo 7.6, que sus titulares deben suministrar al primero de dichos órganos. Ello parece exigir la creación de dos registros, llevado por cada uno de tales órganos (siendo en principio registros de uso interno, pues no se prevé su carácter público). El artículo 7 del RD 1632/2011 prevé que "los órganos competentes" mantendrán un registro al efecto, pero el carácter básico del precepto no autoriza a entender que deban crearse dos registros, pues ello excedería de la correcta noción de lo básico.

Considerando, como se dijo en su momento, que la autorización la ha de expedir (y, en su caso, modificar o revocar) el órgano competente en materia de sanidad animal (previo informe del ambiental) es contrario al principio de eficiencia y de no duplicidad de trámites que cada órgano mantenga un registro para albergar la referida información.

Por ello, y teniendo en cuenta las posibilidades de interconexión telemática que ofrece la técnica, debería preverse la creación de un único registro, cuya llevanza correspondería al órgano competente en materia de sanidad animal en cuanto es el órgano esencialmente actuante "ad extra", sin perjuicio de prever el acceso informativo al mismo por el órgano ambiental y con la debida coordinación, conforme establezca la norma de creación del Registro.

En concordancia con ello, en el último párrafo del artículo 7 debería eliminarse la expresión "registro".

- Artículo 11.

En relación con la remisión a la normativa sancionadora aquí efectuada (que alude a la legislación de sanidad animal y a la de protección del patrimonio natural y la biodiversidad), debería completarse el precepto con una referencia al reglamento sancionador previsto en la Disposición adicional tercera del ya citado RD 1528/2012.

Además, sería oportuno realizar la oportuna distinción entre la potestad sancionadora de los órganos regionales competentes en una y otra materia, al modo, por ejemplo, en que lo hace el artículo 8 del Decreto de Extremadura nº 149/2016, de 13 de septiembre.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La tramitación del Proyecto de Decreto dictaminado cumple, en lo esencial, con las exigencias normativas aplicables, sin perjuicio de lo establecido en la Consideración Segunda sobre la elaboración de la MAIN final que ha incluirse en el expediente y elevarse al Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación normativa para aprobar el Decreto cuyo Proyecto es objeto de Dictamen, sin perjuicio de las observaciones que, en estos aspectos, se recogen en la Consideración Cuarta del presente, en lo relativo a cuáles son los SANDACH objeto de autorización (arts. 1,a) y 2.2,a), y en cuanto a la intervención del órgano ambiental en el procedimiento autorizatorio (art. 6). Esta observación tiene carácter sustancial.

TERCERA.- La aprobación del Proyecto implica una modificación tácita relevante del Decreto regional nº 90/2010, conforme a lo expresado en la Consideración Quinta del presente Dictamen, siendo procedente, por las razones allí expresadas en orden a la seguridad jurídica y certeza normativa exigibles, que en el Proyecto dictaminado se incluyan los preceptos necesarios para establecer de forma expresa las modificaciones de los preceptos del primero afectados por la aprobación del segundo y, asimismo, por la aprobación del RD 1632/2011. Esta observación tiene carácter esencial.

CUARTA.- Para la mejora técnica del Proyecto, deberían introducirse las modificaciones a su contenido que se recogen en la Consideración Sexta del presente Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.